PRINCÍPIOS E CRITÉRIOS DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL

NA SOLUÇÃO DOS CONFLITOS DE COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

 

Enio Moraes da Silva*

 

 

SUMÁRIO

1.       Primeiras considerações

2.       Matéria ambiental na Constituição Federal

3.       Repartição de competências constitucionais em matéria ambiental

4.       Conflitos de competências

5.       Hermenêutica Constitucional

6.       O Princípio da Supremacia da Constituição

7.       O Princípio da Unidade da Constituição

8.       O Princípio da Presunção da Constitucionalidade das Leis

9.       O Princípio da Máxima Efetividade da Constituição

10.   O Princípio da Harmonização Constitucional

11.    Competências Materiais Ambientais

12.    O critério da preservação dos valores constitucionais

13.    O artigo 23 e o Princípio da Legalidade

14.    O critério da hierarquia de valores constitucionais

15.   As competências legislativas concorrentes

16.   O critério da norma mais favorável ao meio ambiente

17.   Conclusões

 

 

 

 

 

 

*Enio Moraes da Silva é Procurador do Estado de São Paulo, Mestre em Direito Comparado pela University of Florida, Professor de Direito Constitucional da UNIP, Membro do IBAP.

1.       Primeiras considerações

 

                                    Desde que a nossa Sexta Carta Magna Republicana constitucionalizou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, temos assistido uma verdadeira revolução nesta seara do direito brasileiro. O ano de 1988 é um verdadeiro marco em nossa história de luta em defesa do meio ambiente.

                                    A preocupação de outrora com as questões ambientais praticamente se limitava à forma de recomposição dos danos perpetrados ao nosso rico mas combalido meio ambiente. Quase nenhuma atuação do poder público se via no sentido de evitar ou minimizar esses danos ambientais. Tínhamos, é verdade, alguma legislação de boa qualidade em matéria ambiental, com especial referência, dentre outras, à Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei N. 6.938/81). Entretanto, a implementação desse diploma legal foi se dando de forma bastante lenta, tendo ele se caracterizado mais como uma boa política do que propriamente uma eficiente legislação de proteção ambiental. Somente com a edição de novas leis, aprovadas sob a égide da atual Constituição Federal brasileira, é que a tutela do meio ambiente tem se tornado mais eficaz.

                                    A constitucionalização do direito ambiental, portanto, representa inegável evolução no cumprimento do papel do Estado e da coletividade na preservação ambiental, garantindo de forma muito mais efetiva a proteção desse bem de uso comum do povo que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado, necessário á sadia qualidade de vida.

                                    Embora alguns afirmem que o atual estágio do nosso direito ambiental talvez pudesse ser alcançado sem que esse direito fosse elevado à categoria de direito fundamental, protegido pela Constituição da República, a verdade é que as vantagens dessa constitucionalização são das mais relevantes. Antonio Herman Benjamin assevera que “(...) razões várias recomendam a constitucionalização do ambiente, podendo ser esta considerada uma tendência mundial irreversível, o que certamente não passou despercebido ao constituinte brasileiro de 1988.”[1] 

                                    Todavia, não é escopo deste escrito esmiuçar esse aspecto do direito ambiental, mas queremos essencialmente realçar que a tônica do presente trabalho não olvidará essa questão. Pelo contrário, partirá nossa abordagem dessa premissa de que ao tratarmos do meio ambiente estamos lidando com um bem cujo disciplina jurídica encontra suas firmes bases na Constituição, o que traz como conseqüência a necessária análise das normas, princípios e fundamentos constitucionais que devem ditar as regras nos assuntos que de alguma forma estão relacionados ao meio ambiente.

                                    Não deve ser diferente, portanto, no que tange aos conflitos de competências em matéria ambiental, estes sim no foco central de nosso estudo. Ao buscarmos a compreensão dessas repartições de competências constitucionais e propormos soluções para os conflitos delas decorrentes, será indispensável que a nossa interpretação leve à conclusão lógica e inafastável de que o meio ambiente restará defendido e preservado, na forma como determinado pela Carta Magna.

                                    Infelizmente, temos sido testemunhas de interpretações distorcidas do texto constitucional que não conduzem a essa conclusão. Muitos intérpretes, ao enfrentarem a tormentosa questão dos conflitos de competência em matéria ambiental têm adotado posicionamentos de duvidosa constitucionalidade, quando não eivados de flagrante inconstitucionalidade, abrindo brechas jurídicas para que o meio ambiente seja degrado e vilipendiado.

                                    Muitas normas municipais e estaduais de cunho ambiental têm sido consideradas inconstitucionais em decorrência de interpretação que as enxergam como violadoras dos preceitos que cuidam da repartição constitucional de competências. Essa interpretação, via de regra, privilegia as competências da União em detrimento das competências dos demais entes políticos da federação brasileira. E mais, tem privilegiado interesses econômicos em desfavor do meio ambiente, posto que leis estaduais e municipais que visam a defesa dos bens ambientais têm sido afastadas para dar lugar à legislação federal que não protegem o meio ambiente ou que permitem a degradação ambiental.

                                    Não obstante, vozes têm surgido contra esse mau vezo de alguns intérpretes do nosso direito. Temos para nós que essas interpretações não podem prevalecer pois são flagrantemente maculadoras de importantes preceitos constitucionais. A regra de repartição de competências não pode servir de pretexto para a violação dos direitos fundamentais do cidadão.

                                    Com a evolução do nosso direito, alguns antigos critérios utilizados na questão das competências não tem se mostrado em sintonia com a nossa nova ordem jurídico-constitucional. Como teremos a oportunidade de demonstrar, outros relevantes critérios e princípios de interpretação constitucional, que antes se encontravam olvidados ou desprezados pelo intérprete, estão agora a reclamar a sua aplicação, para que o resultado da interpretação constitucional além de produzir a melhor exegese da Carta Magna possa também garantir os valores e direitos fundamentais da sociedade, onde se insere a proteção do meio ambiente.

                                     E são justamente esses elementos de interpretação que serão examinados nesse breve estudo, os quais, como será demonstrado, se harmonizam perfeitamente com as regras de distribuição de competências da Constituição, bem como determinam a salvaguarda do nosso meio ambiente.

 

2.       Matéria ambiental na Constituição Federal

                                   

                                                Como já mencionamos alhures, a Constituição Federal tratou de forma generosa a questão do meio ambiente, disciplinando a matéria em variados dispositivos, tanto no que se refere à proteção dos bens ambientais como no que tange às competências ambientais.

                                                De pronto, deve-se destacar que a expressão meio ambiente já ganhou, indubitavelmente, a mais ampla conceituação, não se limitando aos aspectos relativos à natureza, mas abrangendo diversas situações que estão diretamente associadas à outra expressão utilizada na Constituição Federal: sadia qualidade de vida (art. 225).

                                                O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.”[2]

                                                            O constituinte brasileiro de 1988 inovou e fez aprovar um capítulo dedicado exclusivamente ao meio ambiente em nossa Carta Magna: é o capitulo VI (DO MEIO AMBIENTE) do TÍTULO VIII (DA ORDEM SOCIAL). Este capítulo contém um único artigo (art. 225), todavia com variados dispositivos tratando da matéria ambiental em diversos aspectos, que, logicamente, abre possibilidades e impõe deveres aos poderes públicos.[3]

                                                Para que atingíssemos o atual estágio do direito ambiental brasileiro cujo artigo supracitado é a expressão maior, percorremos um longo caminho em nossa história. Desde a revolução industrial, onde quase nenhuma preocupação existia com o meio ambiente, passando por uma fase intermediária na qual a sociedade e o Estado ensaiaram os primeiros passos no planejamento, fiscalização e gestão dos recursos ambientais, até a fase atual de conscientização e ações de preservação e prevenção de degradação ambientais, muito tempo se passou e muito se lutou. “Hoje, inegavelmente, a proteção do meio ambiente não é mais um tema marginal, um luxo dos países ricos que os países latino-americanos não podem importar e sustentar. A opinião pública começa a exigir qualidade ambiental como parte integrante da qualidade de vida e os governos admitem a magnitude dos problemas ambientais.”[4]

                                    Ao tratar dos vários aspectos do meio ambiente, não podemos nos esquecer que a Constituição também prevê de forma expressa a proteção do meio ambiente do trabalho, fazendo referência a ele no inciso VIII do artigo 200, afirmando que “ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

                                    Podemos citar, ainda, como garantias desta expressão do meio ambiente as que se encontram nos incisos XXII (redução dos riscos inerentes ao trabalho) e no inciso XXIII (adicional de remuneração para atividades penosas, insalubres e perigosas) do artigo 7o que cuida dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais.

                                                Indiscutivelmente, essa expressão meio ambiente do trabalho já encontrou o seu reconhecimento tanto em nível constitucional quanto em nível de lei ordinária, inserindo-se dentro do espaço do meio ambiente artificial. Seu objetivo primordial é proteger a vida e a saúde do trabalhador. “No que diz respeito ao meio ambiente do trabalho, portanto, nem o trabalho, nem o local do trabalho serão os objetos principais de tutela, mas sim a vida e a saúde daquele que lá trabalha. O objeto tutelado é a vida do trabalhador, a saúde do trabalhador, para que lhe seja garantida a possibilidade do livre desenvolvimento pessoal.”[5] (os grifos encontram-se no original).

                                                No âmbito, ainda, do meio ambiente, devemos fazer referência ao tombamento como meio de proteção colocado à disposição do Estado. O tombamento (ato de inscrever no livro do “Tombo”), que se constitui em medida administrativa limitadora do exercício de direitos sobre um bem, com a finalidade de preservação, tem previsão constitucional no artigo 216 e seu parágrafo primeiro e pode ser utilizado também pelo poder público, objetivando proteger os bens que compõem o meio ambiente (cultural, artificial e natural). Esta é uma competência constitucional que, bem utilizada, tem um valor inestimável nos atos estatais de proteção ambiental.

                                                E o poder público acha-se jungido a estes verdadeiros mandamentos fundamentais, exercendo o seu importante papel na defesa e na preservação ambiental de todas as maneiras que a Constituição não somente permitiu, mas também lhe impôs.

                                                Estas disposições da Carta Magna não devem ser olvidadas quando da interpretação constitucional, na seara do meio ambiente, posto que são elementos essenciais a legitimar e a fundamentar as ações dos poderes públicos, o que necessariamente se reflete no exercício das competências constitucionais, cuja distribuição entre os entes federados será examinada a seguir.

 

3.       Repartição de competências constitucionais em matéria ambiental

                                   

                                    Faremos neste ponto uma identificação de como a Constituição Federal tratou de repartir as competências em matéria ambiental entre todos os entes da federação brasileira, sem adentrarmos por enquanto em detalhes ou no mérito dessa distribuição engrendrada pelos nossos legisladores constituintes.

                                    A primeira divisão que pode ser feita quanto às competências da Carta Magna na matéria ambiental é aquela que as classifica em competências materiais e competências legislativas, o que é válido tanto para a União quanto para os Estados, Distrito Federal e Municípios.

                       

                                     Em seguida podemos arrolar as competências de cada ente da federação brasileira as quais, de alguma forma, estão relacionadas ao meio ambiente:

 

(I) Competências da União

 

(a)     Materiais privativas: artigo 21, incisos IX, XII b, XVIII, XIX, XX e XXIII;

(b)     Legislativas privativas: artigo 22, incisos I, II, IV, XII e XIV;

(c)     Comuns[6]: artigo 23, incisos II, III, IV, VI, VII, IX e XI.

(d)     Legislativas concorrentes: artigo 24, incisos I, VI, VII, IX e XII.

 

(II) Competências dos Estados[7]

(a)    Remanescentes (materiais e legislativas): artigo 25, par. 1º ;

(b)    Legislativas privativas: artigo 25, pars. 2o e 3o ;

(c)    Comuns: artigo 23, incisos II, III, IV, VI, VII, IX e XI.

(d)    Legislativas concorrentes: artigo 24, incisos I, VI, VII, IX e XII;

(e)    Legislativas suplementares: artigo 24, par. 2o;

(f)      Legislativas supletivas: artigo 24, par. 3o .

 

(III) Competências dos Municípios

(a)    Materiais privativas: artigo 30, inciso V;

(b)    Materiais cooperativas: artigo 30 incisos VII e IX;

(c)    Comuns: artigo 23, incisos II, III, IV, VI, VII, IX e XI e artigo 30, inciso VII;

(d)    Legislativas privativas: artigo 30, inciso I;

(e)    Legislativa suplementar: artigo 30, inciso II

 

 

4. Conflitos de competências

 

                                                Analisando a distribuição de competências proposta pelos constituintes de 1988, aplicada nas questões do meio ambiente, algumas conclusões podem ser tiradas.

                                    A primeira, e mais importante, é de que houve uma elevada preocupação de proteger os bens ambientais, determinando a Constituição que todos os entes da federação brasileira devam atuar nesse sentido. Conforme iremos discorrer mais à frente, a Carta Magna não deixou de fora desse mister nenhuma esfera de poder: União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem obrigações constitucionais em defesa do meio ambiente.

                                    A segunda conclusão é que os constituintes objetivaram uma distribuição equilibrada das competências constitucionais, seja em matéria ambiental ou em qualquer outra área. E, portanto, atribuíram essas competências conforme certos critérios, sendo o critério geral, embora não o único, a preponderância de interesses dos entes federados. Para a União, restaram atribuídas as competências de caráter geral ou nacional, para os Estados aquelas de interesse regional ou estadual e para os Municípios as de interesse local ou municipal.

                                    E a terceira conclusão é que a tônica dessa repartição de competências não é a de disputa de poderes entre esses entes, mas prevalece o espírito de cooperação da nossa federação, onde há, em determinadas hipóteses, uma sobreposição de competências de mais de um ente federado, com o escopo de proteger o interesse maior previsto no Código Magno, que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Vale dizer, em matéria ambiental, o que deve ser buscado em primeiro plano é a prevalência daquela ou daquelas competências que melhor preservem o meio ambiente.

                                    Não obstante, talvez em razão dessa última conclusão não ser percebida por alguns intérpretes da Constituição, os conflitos de competências têm fecundado em matéria ambiental. Várias leis têm sido questionadas por supostas violações das regras de repartição constitucional de competências, especialmente leis estaduais e municipais que supostamente estariam invadindo competências da União, sobre o fundamento de que as primeiras, por serem hierarquicamente inferiores, não poderiam dispor de forma contrária à norma geral da União. É o caso, por exemplo, de lei estadual que proíbe o comércio de amianto, em razão deste produto ser prejudicial à saúde humana, estar sendo considerada inconstitucional porque há lei federal que permite o comércio desse mesmo produto.

                                    Os conflitos de competências entre as pessoas políticas federadas têm sido resolvidos de forma padronizada, com base em critério único e antigo que é o da preponderância de interesses. Mas, veremos nesse estudo que, embora aplicável, esse não deve ser o principal critério de interpretação constitucional para a solução desses conflitos de competências em matéria ambiental. E mesmo quando aplicável, a preponderância de interesses não deveria levar à conclusão de que aquelas leis estaduais e municipais de proteção ambiental seriam inconstitucionais.

 

5. Hermenêutica constitucional

 

                                    Como já assinalamos anteriormente, a resolução dos conflitos de competências em matéria ambiental não pode se dar com base no critério único da preponderância de interesses dos entes federados. Esse tipo de solução é bastante simplista e tem levado a interpretações equivocadas, desviando-se do espírito da Constituição e ensejando situações de perigo aos bens ambientais que são objetos de proteção da Carta Magna brasileira.

                                    A hermenêutica constitucional tem funções importantíssimas na solução dos conflitos ora em exame. E esta não se vale de um único critério interpretativo. Muitos outros aspectos, pressupostos, elementos, princípios e critérios devem concorrer para que a solução dos problemas jurídico-constitucionais-onde se enquadram os conflitos de competências-seja a melhor possível e que reflita o verdadeiro intento do texto constitucional.

                                    A respeito da hermenêutica, Vicente Rao diz que ela “tem por objeto investigar e coordenar por modo sistemático os princípios científicos e leis decorrentes, que disciplinam a apuração do conteúdo, do sentido e dos fins das normas jurídicas e a restauração do conceito orgânico do direito, para o efeito de sua aplicação”.[8] Embora alguns autores utilizem o termo interpretação como sinônimo de hermenêutica, de nossa parte preferimos seguir a doutrina que estabelece uma distinção entre esses vocábulos, porquanto “interpretar é fixar o verdadeiro sentido e alcance de uma norma jurídica”[9] e a hermenêutica é a ciência que fornece os elementos e processos aplicáveis na interpretação.

                                    A hermenêutica constitucional, por conseguinte, é a ciência que cuida da sistematização das regras e princípios destinados ao processo que objetiva extrair o correto sentido e o alcance das normas constitucionais. O intérprete do texto constitucional vai utilizar as ferramentas que a hermenêutica constitucional fornece a fim de alcançar o que o legislador constituinte quis dizer ao construir a norma contida na Carta Magna. A atividade do intérprete da Constituição trilha caminho inverso do legislador constituinte. Este produz norma de alta abstração, enquanto aquele busca o preceito concreto da norma, atribuindo-lhe o seu específico e exato sentido.

                                    Celso Bastos, em excelente obra sobre a hermenêutica constitucional, ensina que na sua atividade interpretativa, o intérprete se defrontará com modelos e com a necessidade de eleger uma entre as múltiplas soluções que se apresentam como possíveis. Textualmente diz ele que “é imprescindível deixar claro que o trabalho do intérprete não é gratuito, quer dizer sem causa. Pelo contrário esta atividade deve ser entendida como a necessidade de se aplicar a norma ao caso concreto. Entende-se como uma tarefa de concretização, na medida em que ela visa explicitar o sentido da norma, ou melhor dizendo, apurar o conteúdo da norma. Ademais não há aplicação de uma Constituição sem interpretação. A sua aplicação não pode permanecer no mesmo vácuo de abstração que se coloca a norma a ser interpretada. É necessário que ela incida no caso concreto.”[10]

                                    Nessa incursão pelos conflitos de competências em matéria ambiental, vamos utilizar algumas importantes ferramentas da hermenêutica constitucional, recorrendo especialmente a alguns princípios e critérios atinentes à teoria da Constituição, com o objetivo de extrair o melhor e o mais correto sentido do texto constitucional, na tarefa de propor soluções para essas colisões de poderes entre as entidades políticas da nossa federação. 

 

6. O Princípio da Supremacia da Constituição

 

                                    Para que o intérprete possa validar as suas conclusões a respeito do alcance e sentido das normas constitucionais, mister se faz admitir como soberana a regra básica da supremacia da Constituição. Vale dizer, toda e qualquer interpretação do texto constitucional somente terá validade se a Carta Magna for reconhecida como o documento jurídico de maior autoridade no ordenamento jurídico brasileiro.

                                    Nesse caso, estamos tratando de um postulado básico da ciência jurídica. “Postulado é um comando, uma ordem mesma, dirigida à todo aquele que pretende exercer a atividade interpretativa. Os postulados precedem a própria interpretação, e se quiser, a própria Constituição.”[11]

                                    O postulado da supremacia da Constituição, portanto, garante, primeiro, o reconhecimento do texto constitucional como norma hierarquicamente superior sobre todas as demais normas jurídicas e, segundo, que toda interpretação jurídica deve iniciar-se pela Constituição e nunca a partir da própria lei ordinária, ou seja, a interpretação deve ser dar sempre de cima para baixo e nunca de baixo para cima.

                                    Esse escalonamento do ordenamento jurídico é proposição bem antiga, defendida e desenvolvida por Hans Kelsen, que colocava a Constituição como fundamento de validade das demais normas jurídicas. Dizia ele: “Devido ao caráter dinâmico do direito, uma norma vale porque e até ser produzida através de outra norma, isto é, através de outra determinada norma, representando esta o fundamento da validade para aquela. O escalonamento (stufenbau) do ordenamento jurídico – e com isso se pensa apenas no ordenamento jurídico estatal único – pode ser representado talvez esquematicamente da seguinte maneira: o pressuposto da norma fundamental coloca a Constituição na camada jurídico-positiva mais alta – tomando-se a Constituição no sentido material da palavra – cuja função essencial consiste em regular os órgãos e o procedimento da produção jurídica geral, ou seja, da legislação.”[12]

                                    O princípio da supremacia da Constituição é o primeiro e indispensável elemento a ser considerado em todo e qualquer processo de interpretação das normas jurídicas. A aplicação desse postulado elementar deve encimar o trabalho desenvolvido pelo exegeta. “A supremacia da Constituição é pressuposto de todo o Direito Constitucional moderno, e deve orientar fundamentalmente toda a interpretação do ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional.”[13]

                                   

7. O Princípio da Unidade da Constituição

 

                                    Colocada e reconhecida como válida a regra da superioridade da Constituição, um outro princípio se mostra de importância capital para a compreensão da alma das normas constitucionais: é o princípio da unidade da Constituição. Veremos que a unidade da Constituição jamais deve ser esquecida na interpretação de uma lei infraconstitucional, sob pena do intérprete ser levado a conclusões equivocadas e completamente para fora do espírito da Constituição.

                                    Uma interpretação baseada somente em partes do texto constitucional não pode ser tida como plenamente válida, posto que ao compará-la com o todo da Constituição resultado diverso poderá ser obtido. E isto tem ocorrido com freqüência em questões ligadas aos conflitos de competências em matéria ambiental, onde o intérprete tem se valido tão somente das normas constitucionais que cuidam da repartição de competências entre os entes da federação. É lógico que as regras de competências exercem papel relevante na solução desses conflitos, mas não são elas as únicas disposições da Constituição que concorrem para esse mister. Existem, por exemplo, princípios maiores, contidos na Constituição, que devem reger a resolução desses conflitos, especialmente aqueles princípios que visam a preservação de valores fundamentais da sociedade, os quais não podem ser negligenciados ou violados pela solução adotada pelo intérprete.

                                    O princípio da unidade da Constituição é um princípio de interpretação constitucional, desenvolvido a partir de uma postura metódica hermenêutico-concretizante, ponto de referência obrigatório da teoria da interpretação constitucional. Ele visa evitar contradições entre as normas do Código Maior. Para explicar esse princípio, nos valemos das lições de J.J. Gomes Canotilho, que assevera que “o princípio da unidade obriga o intérprete a considerar a constituição na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaços de tensão existentes entre as normas constitucionais a concretizar (ex: princípio do Estado de Direito e princípio democrático, princípio unitário e princípio de autonomia regional e local). Daí que o intérprete deva sempre considerar as normas constitucionais não como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno unitário de normas e princípios.”[14]

                                    A unidade da Constituição deve afastar as antinomias entre as suas normas, cabendo ao intérprete buscar a compreensão do todo do texto constitucional, de modo a que nenhuma norma anule a outra. Essa tarefa na maior parte das vezes não é fácil, posto que não se pode negar a eficácia de nenhum dispositivo da Constituição. O que o intérprete deve fazer é buscar o equilíbrio das normas, ponderando os bens e valores que elas protegem, cotejando-as com a intenção do legislador constituinte que pode ser achada nos princípios fundamentais da Constituição.

                                    “Inteiramente ligado a este princípio da unidade da Constituição está o princípio do efeito integrador, consistente na resolução dos problemas jurídico-constitucionais segundo critérios que favoreçam a integração política e social, os valores eleitos pelo próprio constituinte e o respeito ao Estado Democrático de Direito.”[15] 

                                    É comum nas competências ambientais a incidência de normas contrastantes. A Constituição permite que a União estabeleça normas gerais, por exemplo, sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI), mas não exclui a competência suplementar dos Estados sobre o mesmo assunto (parágrafo 2o do artigo 24). Os Estados legislam e suas leis, por vezes, parecem conflitar com o que foi estabelecido nas normas gerais da União sobre a mesma matéria. Todavia, esse aparente conflito não permite a solução simplista que conclui pela prevalência da lei federal em detrimento da norma estadual, unicamente baseada nas regras de competências constitucionais. Se determinada lei estadual oferece maior proteção ao meio ambiente ou garante um melhor controle da poluição, não se poderá concluir que essa norma é inconstitucional porque teria invadido competência da lei federal. Não há hierarquia de leis nesse caso. Por isto, a lei estadual pode seguir o seu caminho no ordenamento jurídico, que será tida como válida, segundo o nosso entender.

                                    O que ocorre é que freqüentemente há colisão entre interesses econômicos e interesses de preservação ambiental. Este confronto de valores é inevitável em se tratando de questões ambientais, posto que a exploração econômica é a principal causadora dos impactos negativos ao nosso meio ambiente. Mas a própria Constituição previu essa disputa e estabeleceu que a ordem econômica deve observar, entre outros princípios, a defesa do meio ambiente (artigo 170).     O equilíbrio entre esses interesses e valores é que deve ser buscado pelo intérprete da Constituição, extraindo-lhe do seu espírito o quanto a atividade econômica pode avançar sobre o meio ambiente e como este deve ser defendido, sem que o primeiro seja indevidamente restringido e propiciando a necessária preservação deste último. Se lei estadual está em consonância com esse e outros princípios maiores do Código Máximo, deve ser considerada constitucional. Nesta tarefa do exegeta, o princípio da unidade da Constituição exerce, destarte, papel fundamental.

 

8. O Princípio da Presunção da Constitucionalidade das Leis

 

                                    Nessa esteira de raciocínio em que estamos caminhando, portanto, podemos afirmar que determinada lei estadual – ou mesmo municipal – que visa preservar o meio ambiente, a despeito de estar em conflito com lei federal, não deve ser tida por inconstitucional por supostamente invadir competência da União. O intérprete deverá investigar a possibilidade de ambas legislações coexistirem, segundo os princípios e regras de todo o texto constitucional.

                                    Há uma presunção de constitucionalidade que milita em favor das leis. “O intérprete deve tentar extrair validade das leis e dos atos normativos do Poder Público sempre que possível, só declarando sua inconstitucionalidade quando esta for flagrante e incontestável. A declaração de inconstitucionalidade sempre é medida excepcionalmente adotada, porque implica restrição ao exercício de atividade legítima de outro Poder.”[16]

                                    Se a declaração de inconstitucionalidade é medida extrema e somente deve ser tomada em último caso, esta regra geral ganha maior reforço quando estivermos tratando de norma que, claramente, busca garantir direito fundamental do homem, incluindo-se aí o meio ambiente ecologicamente equilibrado. O manto protetivo da Constituição sobre norma desse jaez não deve ser afastado a não ser por inequívoca e flagrante inconstitucionalidade. A presunção de constitucionalidade que milita em favor da norma de cunho ambiental é de grau máximo. O trabalho do intérprete deverá se dirigir à sua manutenção no ordenamento jurídico.

                                    O princípio da presunção de constitucionalidade dita pelo menos duas regras ao intérprete: não sendo flagrante a constitucionalidade e havendo interpretação razoável que permita considerar a norma como consentânea com a Constituição, a norma não deve ser declarada inconstitucional; e deverá o intérprete atentar para as diversas possibilidades de interpretação da norma, procurando extrair-lhe o sentido que a coloque em harmonia com o texto constitucional de modo a mantê-la no ordenamento jurídico.

                                    Em se tratando de norma em matéria ambiental, acrescentaríamos mais uma regra interpretativa: havendo conflito de interesses entre duas ou mais normas, aquela que melhor defenda o meio ambiente deverá ter garantida a sua manutenção no ordenamento, quando interpretação razoável do texto constitucional permita concluir pela sua constitucionalidade.

 

9. O Princípio da Máxima Efetividade da Constituição

 

                                    Efetividade é realização dos efeitos das normas no mundo dos fatos. Ela também é denominada de eficácia social da norma, significando que a norma é realmente obedecida e aplicada. A efetividade se distingue da eficácia jurídica da norma, uma vez que esta está relacionada à sua executoriedade ou exigibilidade, a possibilidade de aplicação jurídica da norma. A eficácia é a aptidão da norma para produzir os seus efeitos, enquanto que a efetividade diz respeito aos efeitos concretamente produzidos pela norma.

                                    José Afonso da Silva, explicando as diferenças entre efetividade e eficácia, brilhantemente, ensina que: “uma norma pode ter eficácia jurídica sem ser socialmente eficaz, isto é, pode gerar efeitos jurídicos, como, por exemplo, o de revogar normas anteriores, e não ser efetivamente cumprida no plano social.”[17]

                                    Transplantando essa conceituação para o campo das normas constitucionais, devemos entender o princípio da máxima efetividade da Constituição como aquele que “a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe dê. É um princípio operativo em relação a todas e quaisquer normas constitucionais, e embora a sua origem esteja ligada à tese da actualidade das normas programáticas (Thoma), é hoje sobretudo invocado no âmbito dos direitos fundamentais (no caso de dúvidas deve preferir-se a interpretação que reconheça maior eficácia aos direitos fundamentais).”[18]

                                    Não é difícil de visualizar a importância desse princípio ora analisado na seara das competências em matéria ambiental. Ao lidar com conflitos nesse campo, a solução do intérprete deverá passar pelo escopo desenhado por esse princípio, para que a Constituição possa operar os seus efeitos na maior abrangência possível.

                                    Por isso é que não se pode aceitar soluções de conflitos de competências em matéria ambiental por meio de critérios de alcance reduzido, posto que o resultado dificilmente assegurará a máxima efetividade da Constituição. Ao tirar-se do ordenamento uma lei de proteção ambiental, que alegadamente estaria invadindo competência de algum ente federado, tal solução violaria o princípio ora ventilado. “A questão da efetividade das normas constitucionais é das mais polêmicas e interessantes, e, segundo varie o entendimento do intérprete será possível a extração de máxima eficácia dos preceitos constitucionais. E é exatamente esse objetivo que deverá perseguir.”[19]

 

10. O Princípio da Harmonização Constitucional

 

                                    O princípio da harmonização constitucional, também conhecido por princípio da concordância prática, é utilizado para estabelecer o alcance e os limites dos bens protegidos pelo Texto Maior, para que todos tenham a sua porção correta de eficácia, sem a prevalência de um interesse sobre o outro de modo a evitar o aniquilamento de algum deles (ponderação de bens). Este princípio está diretamente relacionado ao princípio da unidade da Constituição.

                                    O objetivo da aplicação desse princípio será proporcionar ao intérprete que este faça uma análise dos bens, interesses ou valores que estão em conflito e estabelece os limites e a abrangência de cada um deles, de maneira coordenada e consentânea com o texto constitucional, sem que nenhum seja sacrificado em proveito de outro. Vale dizer, o intérprete fará uma harmonização desses interesses.

                                    Muitas vezes a própria Constituição se antecipa e dita as regras dessa concordância prática dos diversos bens que patrocina. Todavia, quando o texto constitucional é omisso nesse mister, caberá, então, ao intérprete extrair a intentio do legislador constituinte. Em matéria do meio ambiente, cuja proteção normalmente entra em conflito com outros interesses, não é preciso dizer que a aplicação desse princípio é de suma importância para o intérprete.

 

11. Competências Materiais Ambientais

                                   

                                    Todas as entidades da federação possuem competências materiais, que são aquelas que atribuem a uma ou mais esferas do poder público o direito/dever de fiscalizar as atividades relacionadas ao meio ambiente e penalizar quem descumprir as leis de proteção ambiental, bem como atribuem funções aos poderes públicos na administração dos bens ambientais e impõem deveres em defesa do meio ambiente.

                                    Linhas atrás, já foram identificadas quais seriam essas competências atribuídas à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios. Trataremos agora de examinar a parte mais polêmica e que enseja maiores esforços do exegeta na atividade interpretativa, que é aquela relativa às competências materiais ambientais comuns.

                                    O artigo 23 da CF elenca as competências comuns compartilhadas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. São doze diretrizes e regras a serem observadas por todas essas esferas de poder.

                                    Estes dispositivos constitucionais revelam importantíssimos princípios a serem não somente guardados, mas também observados obrigatoriamente pelas unidades da nossa federação. São as chamadas competências comuns gerais ou de execução, que obrigam todos os níveis de Poder Público a cooperar para atingir as finalidades do texto da Constituição.

                                    Releva notar que todos os dispositivos previstos no artigo 23 são direitos subjetivos cujo titular é a sociedade, guardando alguns deles relação direta com a matéria ambiental, uma vez que tocam de alguma forma importantes questões ligadas aos múltiplos aspectos do meio ambiente.

                                    As competências materiais ambientais encontram-se nos seguintes incisos do artigo 23 da Constituição da República: II (saúde pública); III (documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos); IV (obras de arte e outros bens de valor histórico, artístico e cultural);  VI (proteção do meio ambiente e combate à poluição); VII (preservação das florestas, fauna e a flora); IX (saneamento básico); e XI (pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais).

                                    As dificuldades na interpretação desses dispositivos de competência material comum em matéria ambiental dizem respeito ao papel de cada ente da federação no exercício desse tipo de competência. Haveria uma delimitação de cada competência ou haveria sobreposição de competências de todos os entes elencados no artigo 23? Como resolver os eventuais conflitos de competências surgidos com base nesse dispositivo da Constituição?

                                    Ao comentar o inciso VII do referido artigo 23, que trata da competência para preservação das florestas, fauna e flora, Vladimir Passos de Freitas, em excelente doutrina, diz que: “em face da competência comum, pouco importa quem seja o detentor do domínio do bem ou ente que legislou a respeito. Todos podem atuar na preservação das árvores, da fauna, da flora. O art. 23, inc. VII, estabelece a competência comum, e a todos os entes políticos cabe cumprir o dever de preservar o meio ambiente, conforme mandamento expresso no art. 225 da Carta Magna.”[20]

                                    Porém, essa conclusão doutrinária é apenas início da solução de problemas relativos às competências materiais ambientais. Podemos afirmar que muito mais se pode extrair do disposto no artigo 23 da CF/88. A seguir vamos tentar sistematizar algumas interpretações decorrentes da aplicação dos instrumentos fornecidos pela hermenêutica constitucional.

 

12. O critério da preservação dos valores constitucionais

 

                                    A primeira consideração que devemos fazer no tocante ao artigo 23 ora em estudo é que por conter em seus incisos valores fundamentais da sociedade, no que se inclui a proteção do meio ambiente, o artigo 23 dispõe sobre deveres dos poderes públicos. Noutros dizeres, as competências ambientais matérias desse artigo da Constituição não se constitui em mera faculdade do Estado, mas impõe ele verdadeiras obrigações de atuação ao poder público.

                                    A segunda conclusão que se infere da letra do referido artigo, é que um ente federado não pode alegar ser incompetente quanto a qualquer daquelas matérias para deixar de agir na preservação desses valores constitucionais. A competência é comum e solidária de todas as esferas de poder.

                                    Conclui-se, portanto, que os entes da Federação brasileira, têm não somente a competência para agir, mas tem o dever de atuar no sentido de resguardar os valores acima citados, em decorrência de imposição constitucional. Se assim não o fizer, estará descurando de um dever que lhe foi confiado pela Lei Maior.

                                    Esse também é o magistério de Fernanda Dias Menezes de Almeida que diz:

                                                “Como diz PAULO LUIZ NETO LOBO (1989:100), ‘na competência comum ocorre uma descentralização de encargos em matéria de grande relevância social, que não podem ser prejudicadas por questões de limites e espaços de competência.’

                                                Convocam-se, portanto, todos os entes políticos para uma ação conjunta e permanente. São eles, por assim dizer, chamados à responsabilidade diante de obrigações que cabem a todos.”[21]

                                    Vislumbramos no artigo 23 da Lei Máxima uma autêntica emanação do chamado federalismo cooperativo cujo escopo final da sua estrutura e funcionamento é atingir o bem social, garantindo que a sociedade, construtora da Federação brasileira, será considerada por todos os entes federados como a maior beneficiária de suas ações.

                                    Acreditamos que antes de se pensar em eventuais prevalências de normas de uma entidade política sobre a outra (atividade instrumental), devemos interpretar as disposições do texto constitucional tendo em mira os objetivos sociais a serem alcançados pelas normas constitucionais (fim maior da Constituição).

                                    Compartilha deste modo de pensar o jurista Toshio Mukai, cuja brilhante doutrina não poderíamos deixar de trazer à balia:

                                    Trata-se do denominado federalismo cooperativo, onde os níveis de governo não se digladiam pelas suas competências, mas se unem para, cada qual, dentro de suas atribuições, darem conta das necessidades dos administrados.

                                    É o que pretendeu, sem dúvida nenhuma, o constituinte de 1988, ao contemplar a denominada competência comum, no art. 23 da Constituição de 1988, já que, após arrolar as matérias enquadradas nesse tipo de competência, deixou claro que nas atuações referidas, todos os níveis de Governo deverão pautá-las sob o signo e a filosofia da cooperação, posto que o parágrafo único do art. 23 mencionado prevê que uma lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, Distrito Federal e os Municípios, visando o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

                                    Esse tipo de competência, portanto, destina-se a servir de instrumental jurídico para a concretização efetiva do denominado federalismo cooperativo entre nós.[22] (itálicos nossos)

                                    Por isto, o critério a ser adotado na leitura interpretativa do artigo 23 é o da preservação dos valores constitucionais. Ao solucionar eventuais conflitos de competências em matéria ambiental, o intérprete deve atentar para esse critério e buscar a manutenção e, sendo necessária, a prevalência da norma que melhor proteja tais valores.

 

13. O artigo 23 e o Princípio da Legalidade

 

                                    Embora, conforme a maioria dos doutrinadores, o art. 23 diga respeito às competências materiais, há quem defenda, em perfeito posicionamento, com o qual estamos de pleno acordo, que todos os entes federados estariam autorizados a editar leis sobre aqueles assuntos do artigo 23, posto que a atuação legislativa se faz necessária para dar concreção aos postulados nele veiculados.

                                    Para José Nilo de CASTRO, inegavelmente, cabe ao Município, como poder público, dispor sobre regras de direito, legislando em comum com a União e o Estado, com fundamento no art. 23, VI, CR.                                                             

                                Portanto, quando um Município, através de lei – mesmo que se lhe reconheça conteúdo administrativo, em se tratando de competência comum -, disciplinar esta matéria fa-lo-á no exercício da competência comum, peculiarizando-lhe a ordenação pela compatibilidade local, e consideração a esta ou aquela vocação sua.”[23] (g.n.)

                                    A questão não é imune a polêmicas, mas há fundamentos mais do que suficientes favoráveis à posição de que a Constituição permitiu a todos os entes federados legislarem sobre a proteção dos interesses ambientais, inclusive com fulcro no art. 23 que prima facie trata de competências materiais.

                                    Hugo Nigro Mazzilli parece não deixar margem de dúvidas quanto à sua opinião sobre o assunto, afirmando, categoricamente, que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm competência concorrente para legislar sobre os interesses difusos e coletivos”, onde se insere, sem dúvida, o meio ambiente, trazendo em nota de rodapé os artigos da Constituição que cuidam desses interesses: arts. 23, I a VII, e 24, VI a VIII, da CR.[24]

                                    Essa interpretação encontra ressonância em nossos tribunais, que já tem decidido questões relacionadas à aplicação do artigo 23 da CF no tocante a leis de mais de uma esfera de poder sobre o mesmo assunto, reconhecendo que essa disposição constitucional está a legitimar a função legiferante simultânea dos três entes da nossa Federação.[25]

                                    A reforçar essa tese de que as competências do art. 23 servem de esteio às iniciativas legislativas de todos os entes federados, está o princípio da legalidade. Este consagrado princípio constitucional não pode ser olvidado quando se perquire da atuação do poder público. Ao contrário, o poder público, que coloca em prática as competências materiais do artigo, é escravo do princípio da legalidade.

                                    Os princípios constitucionais da Administração, esculpidos no caput do art. 37 da Constituição da República, são parâmetros de cunho obrigatório a todos os órgãos da organização estatal, sem exclusão de qualquer um deles. Não é somente o Executivo, com os seus variados órgãos (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações), que se submete a tais princípios. O Judiciário e o Legislativo também não estão fora do seu alcance.

                                    E neste cenário ganha relevância o princípio da legalidade, posto que o mesmo está indissociavelmente atado às competências materiais do art. 23, que embasam a atuação do poder público em numerosas situações. Não se pode vislumbrar o Estado exigindo um comportamento ou omissão de terceiros ou, ainda, agindo sobre determinada situação, sem que tal iniciativa não esteja amparada em uma lei. Esta é também a opinião abalizada de Toshio Mukai, que diz sobre as competências comuns do artigo 23: “cabe aqui também aquela observação: pelo princípio da legalidade, antes de se atuar, há que se legislar.”[26] Admitir o contrário se constituiria em indiscutível e inexorável violação do princípio da legalidade.

                                    Sobre os princípios constitucionais da Administração Pública assim se pronuncia José Eduardo Martins Cardozo:

                                               “Nenhum órgão ou pessoa estatal, de quaisquer dos entes da Federação, portanto, poderá agir ou pautar os comportamentos de seus agentes de modo a descumprir ou a possibilitar o descumprimento desses princípios básicos.

                                               (...) Aqui, na dimensão dada pela própria indisponibilidade dos interesses públicos, diz-se que o administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei. Não pode este por atos administrativos de qualquer espécie (decreto, portaria, resolução, instrução, circular etc) proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo não fornecer, em boa dimensão jurídica, amparo a essa pretensão. A lei é seu único e definitivo parâmetro.”[27] (a ênfase é do autor)

                                               Não de está negando aqui a natureza das competências materiais do art. 23. O que defendemos é que essas atribuições do poder público não inibem uma respectiva ação legislativa da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios em defesa do meio ambiente. Pelo contrário, as pressupõem.

                                    Não é diferente a posição de Ives Gandra da Silva Martins cujo magistério é o que segue:

                                                A dificuldade, todavia, que se coloca é que, regido o País pelo princípio da legalidade, nenhuma entidade federativa pode agir, sem ter legislação anterior que a autorize, de tal forma que tanto o art. 21 quanto o art. 22 cuidam, em verdade, da competência privativa da União para legislar sobre aquelas matérias. O mesmo se pode dizer no que concerne à competência comum e/ou concorrente, visto que a ação é sempre precedida de legislação que autoriza a legislar.”[28] (g.n.)

                                    Essa interpretação é valiosa para o objeto deste estudo no sentido de que um ente federado, muitas vezes, encontrará fundamento para a sua atividade legislativa, em defesa do meio ambiente, nas disposições da norma constitucional ora em foco, a despeito de não ter recebido competência legislativa específica sobre aquele assunto. É claro que a autorização para legislar com espeque no artigo 23 não é absoluta, pois deve se sujeitar às demais disposições do Texto Magno, seus princípios, valores etc, levando em consideração o princípio da unidade da Constituição.

                                    Com opinião firme e juridicamente bem fundamentada na Carta Magna, os constitucionalistas Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Junior explicam que as matérias mencionadas no artigo 23 ensejam o que se denomina de competências concorrentes impróprias, que defluem da necessidade de implementação das competências materiais. E acrescentam que o regime jurídico dessas competências (do artigo 23) indicam a inexistência de limites a cada uma das ordens federativas, cada uma delas podendo legislar de maneira integral sobre as mesmas matérias.[29]

 

14. O critério da hierarquia de valores constitucionais

 

                                                Como já afirmado, mas não é demais reforçar, a competência dos poderes públicos, prevista no artigo 23, não significa faculdade de agir, mas, ao contrário, é obrigação, tarefa, incumbência imposta aos três entes federados.

                                    “É como registra ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ (1989:67): ‘nota-se, no modo de enunciar essas competências (‘zelar’, ‘cuidar’, ‘proteger’), além do tom imperativo, certo caráter pedagógico. Cuida o texto de ‘lembrar’ que cada esfera de poder público tem deveres a cumprir para concretizar as atribuições e competências que o constituinte federal lhes confere.”[30]

                                                Por esse motivo, tratou logo o legislador constituinte de espancar qualquer dúvida sobre de quem seria a competência (dever) de agir para garantir que aqueles relevantes objetivos sejam conquistados, impondo tais obrigações constitucionais a todas as esferas do poder público da Federação brasileira.

                                                E se o referido dispositivo da Carta Magna é informador dessa imposição aos poderes estatais, devemos investigar como essa atuação do poder público deve ocorrer, verificando se tem que obedecer certos critérios quando efetivada e como se resolveriam eventuais conflitos de competência tirados da aplicação do artigo 23 da CF/88.

                                                Na verdade, no nosso sentir, não se poderá perquirir de conflitos reais de competências entre os entes federados nos aspectos tratados pelo artigo 23 da Constituição Federal de 1988. Primeiramente, porque eventuais conflitos entre entes da Federação são apenas aparentes. Considerando que cada um deles tem o seu campo de atuação ditado e especificado pela Lei Máxima de forma harmônica, não há que se falar em conflitos dessas competências. O que ocorre é que, por vezes, há invasão de competências de uma entidade federativa em outra, em violação aos ditames da Constituição. Ao intérprete bastará entender o que a Carta Magna determinou para que o aparente conflito seja afastado.

                                                De outro modo, com relação especificamente ao artigo 23 da Lei Fundamental, não de pode falar ainda em conflitos de competências pela singela razão de que a competência de um ente da Federação não exclui ou diminui a dos demais quando se trata de levar a cabo os desideratos do Estado Social brasileiro. A Federação pátria dita os rumos das suas unidades, central e periféricas, em direção à atuação conjunta e harmônica nos assuntos ora enfocados.

                                                Da leitura desse dispositivo, vê-se que não há indicação de diferentes determinações para um ou outro ser da Federação brasileira. Todos estão igualmente vinculados e comprometidos com as matérias lá indicadas, dentro, é claro, de certos regramentos, princípios e valores contidos no Texto Constitucional.

                                                “Pelas matérias especificadas percebe-se que o concurso de todos os Poderes é reclamado em função do interesse público existente na preservação de certos bens (alguns particularmente ameaçados) e no cumprimento de certas metas de alcance social, a demandar uma soma de esforços.”[31]

                                                Quando estivermos diante de ações administrativas e iniciativas legislativas cujo âmbito de abrangência esteja fulcrado em matéria do artigo 23, as resoluções de eventuais conflitos de atos ou normas devem levar em conta os valores que se pretende preservar, cuidar, proteger, bem como a intenção do constituinte em determinar a atuação concorrente da União, dos Estados, do DF e dos Municípios.

                                                Vale dizer, as iniciativas de qualquer uma dessas esferas de poder público devem somar-se aos demais atos dos outros entes da Federação que tenham por escopo comum a busca ou a preservação dos valores arrolados no artigo 23 da CF/88, devendo prevalecer uma ou outra legislação somente quando uma delas for mais protetiva do que as demais, quando impossível a coexistência de legislações.

                                                Labora em equívoco quem defende que há uma hierarquia de normas vertical entre os entes federados no que tange ao artigo 23 da Constituição. De acordo com esse raciocínio sofismático, a lei municipal cederia passo à estadual e esta à Federal, quando cuidassem da mesma matéria.

                                                Todavia, não comungamos de tal entendimento, pois se assim fosse, teríamos que admitir, por exemplo, que uma lei federal que permitisse a degradação ambiental em determinado local devesse prevalecer sobre normas estadual ou municipal que estabelecesse a sua proteção; ou que uma lei estadual que admitisse atos de periclitação da saúde pública pudesse ter primazia sobre uma norma municipal que proibisse conduta ensejadora desse efeito danoso.

                                                Em nosso entendimento, entretanto, há, isto sim, uma hierarquia de valores que deve nortear a interpretação do artigo 23, seja quanto a atos de execução seja quanto à legislação, devendo os interesses individuais dar lugar ao interesse público primário (interesse social). Por esta razão, a propriedade privada, exemplificando, não poderá prevalecer sobre o interesse social de preservação do meio ambiente (in dubio pro natura); o interesse econômico de um grupo não poderá ter primazia sobre os direitos dos cidadãos (in dubio pro societatis); a livre iniciativa não deverá preponderar sobre a manutenção da saúde pública (in dubio pro salutis).

                                                A robustecer essa tese vem o eminente jurista Ives Gandra Martins, que assim se manifesta: “(...) na competência comum, nenhum ente federativo está hierarquicamente subordinado, em sua ação, à atuação do outro”.[32]

                                                Nem mesmo a ausência da lei complementar prevista no parágrafo único do art. 23 da CF pode servir de motivo para justificar eventual omissão do Poder Público nesses assuntos. Mesmo na falta daquela todos os poderes públicos devem agir para se alcançar os objetivos propostos no referido dispositivo constitucional. “A exigência da lei complementar não impede que cada ente político exerça, autonomamente, sua competência, em regime de não cooperação com os demais.”[33] A lei complementar em comento, quando vier, servirá primordialmente para organizar os esforços dos diferentes níveis de governo. “Se a cooperação é voluntária e prevista na Constituição, razão não há para negar-lhe aplicação por falta de lei complementar, uma vez que ela virá apenas para detalhar a forma como se dará a cooperação.”[34]

                                                Nesse diapasão, os atos de execução e especialmente os diplomas legislativos que tratam da proteção ambiental, estariam com seus fundamentos seguramente assentados nos dispositivos do artigo 23, já que este artigo do Código Maior é um dos pilares de sustentação de nosso ordenamento jurídico-constitucional. Embutem eles verdadeiros princípios constitucionais[35], devendo interesses outros obedecer a hierarquia de valores estipuladas pelos incisos do artigo 23 da Carta Magna brasileira.

                                    Por conter valores tão relevantes da sociedade, elevados à categoria de princípios, o tratamento das disposições do artigo 23 deve ser especial. Pois, conforme leciona o festejado jurista Roque Carrazza,             “(...) dentro da Constituição, existem normas jurídicas mais importantes e normas jurídicas menos importantes. Deveras, algumas veiculam simples regras, ao passo que, outras, grandes princípios, que são, com a licença da linguagem figurada, os alicerces do edifício jurídico. Noutro giro verbal, os princípios exercem uma função importantíssima dentro do ordenamento positivo, já que orientam, condicionam e iluminam a edição e a interpretação das normas jurídicas em geral. Nenhuma pode atritar com os princípios, sob pena de inexistência, nulidade, anulabilidade ou ineficácia (Gomes CANOTILHO).[36]

 

15. As competências legislativas concorrentes

 

                                    As competências denominadas de legislativas concorrentes, previstas no artigo 24 da Constituição, quando aplicadas em matéria ambiental obedecem a regra geral de que a União deve limitar-se a editar normas gerais (parágrafo 1o) sobre as matérias arroladas nesse artigo e aos Estados cabem suplementar a legislação federal (parágrafo 2o). Na ausência de norma geral da União, os Estados terão competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades (parágrafo 3o).

                                    Essas disposições constitucionais tentam estabelecer regras que se destinam a solucionar os conflitos de competências decorrentes da atividade legislativa da União e dos Estados. No entanto, a solução proposta pelo art. 24 nem sempre dá conta de atender a todos os casos conflituosos que surgem em decorrência da interpretação das leis. Numerosas vezes o interprete tem dificuldades para identificar os limites de atuação de um ou outro ente federado. E não se mostra fácil saber o que são normas gerais, para delimitar a competência da União, ou, ainda, até onde os Estados podem avançar com a denominada legislação suplementar.

                                    Em nossa análise, visualizando o alcance e os limites dos entes federados nas competências legislativas concorrentes, propomos adiante um critério de interpretação dentro dessas balizas fornecidas pelo artigo 24 e seus parágrafos.

                                    Pela mera leitura do art. 24 constata-se que há numerosas disposições que cuidam das questões ambientais (incisos I, VI, VII, IX e XII). Por isto, conhecer as possibilidades de atuação legislativa das pessoas políticas e questão de suma importância. Uma interpretação equivocada, restrita ou acanhada poderá causar prejuízos aos bens ambientais que a CF tenta proteger por meio desse dispositivo.

                                    Mais uma vez vimos afirmar que o critério geral que norteia as competências do art. 24, concedendo poderes à União para editar normas gerais e aos Estados para suplementá-las, não pode levar à conclusão de que os Estados estariam impedidos de contrariar a lei federal quando desejarem impor mais restrições a certas atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente.

                                    Os Estados-membros não estão obrigados a ficar somente dentro do campo de efeitos da norma geral federal. Se os Estados podem exercer as competências do art. 24 em condomínio com a União, detalhando as normas deste ente central, isto significa que estão aptos a estender os efeitos dessas competências em benefício dos seus habitantes e dos interesses ambientais, concedendo maior eficácia às suas normas do que aquela prevista em norma genérica federal, mormente quando esta não se mostre suficiente para proteger o meio ambiente.

 

16. O critério da norma mais favorável ao meio ambiente

 

                                    Conforme defendido no tópico acima, os Estados não ficariam adstritos aos efeitos da lei federal geral quando esta se mostrar insuficiente na proteção dos bens ambientais. A contrario sensu, a restrição existiria quando a norma estadual não propicie a mesma proteção ao meio ambiente comparativamente com a norma da União, ou quando os padrões protetivos estaduais fossem inferiores aos da norma geral federal. Nestas situações, a norma estadual seria inconstitucional por violar valores fundamentais da sociedade que a Constituição quis proteger (art. 225).

                                    O que deve nortear o intérprete na solução dos conflitos de competências em matéria ambiental, válido, portanto, para as competências legislativas concorrentes, é o critério da norma mais favorável ao meio ambiente. A norma que deverá prevalecer nesse tipo de conflito será aquela que propiciar melhor defesa a esse bem de uso comum do povo e direito de todos, constitucionalmente garantido, que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado. “O critério básico para a solução de conflitos normativos ambientais entre os diferentes entes federados é aquele que garante a prevalência da norma que defenda melhor o direito fundamental tutelado, por se tratar de preceito constitucional (lei nacional) que se impõe à ordem jurídica central ou regional: in dubio pro natura.”[37]

                                    A repartição de competências não deve ser vista como um fim em si mesmo. A federação brasileira foi idealizada para atingir os altos ideais do ser humano, do cidadão e da sociedade. Por esta razão, a interpretação que deve ser extraída das competências federativas logicamente não deve visar uma rigidez absoluta dos papeis dos entes federados. Os poderes das entidades federadas, evidentemente, não podem ser menosprezados, mas a distribuição das competências deve, isto sim, atender aos valores fundamentais postulados pelo texto constitucional. Neste sentido é que atua o critério da norma mais favorável ao meio ambiente, prestigiando o espírito da Lei Máxima e valorizando o meio ambiente ecologicamente equilibrado, esse direito de terceira geração e das futuras gerações.

 

17. Conclusões

                                    Examinados e esquadrinhados os critérios e os princípios de interpretação constitucional aplicados nas soluções de conflitos de competências em matéria ambiental, podemos extrair do presente estudo as seguintes conclusões:

 

I - A constitucionalização das questões ambientais representa importante avanço do Direito Ambiental, propiciando proteção muito mais eficaz ao meio ambiente;

II - A interpretação do texto constitucional deve levar à conclusão lógica de que na solução dos conflitos de competência o meio ambiente restará defendido e preservado;

III - A preponderância de interesses não pode ser o único critério utilizado na interpretação da repartição das competências constitucionais;

IV – A hermenêutica constitucional fornece importantes ferramentas ao intérprete da Constituição, indispensáveis na solução dos conflitos de competências;

V – Toda atividade interpretativa deve iniciar-se reconhecendo a Supremacia da Constituição;

VI – A Unidade da Constituição é indispensável para afastar antinomias e interpretações equivocadas das normas constitucionais;

VII – A declaração de inconstitucionalidade deve ser o último recurso do exegeta;

VIII – A Constituição Federal deve ser interpretada com o objetivo de que ela opere os seus efeitos na maior abrangência possível;

IX – O Princípio da Harmonização propicia que os bens, interesses e valores constitucionais em conflito não sejam sacrificados, permitindo a sua preservação por meio da ponderação de bens;

X – As competências materiais ambientais se constituem em deveres impostos aos poderes públicos, sendo que estes não podem alegar incompetência para deixar de agir na preservação dos valores constitucionais;

XI – As competências do art. 23 da Constituição reforçam o poder concedido aos entes da federação para exercer atividade legislativa em defesa do meio ambiente;

XII – Não há hierarquia entre as entidades da federação nas matérias do art. 23, mas há, isto sim, hierarquia de valores constitucionais que obrigam a atuação de todas as esferas de poder público para a sua preservação;

XIII – Nas competências legislativas concorrentes, os Estados podem aprovar legislação de maior eficácia em matéria de preservação ambiental;

XIV – O critério que deve nortear o intérprete na solução dos conflitos de competências legislativas concorrentes em matéria ambiental é aquele que prevê a prevalência da norma mais favorável ao meio ambiente.

 

                                   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Referências bibliográficas

 

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BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e Interpretação Constitucional, 3a edição, São Paulo, Celso Bastos Editor, 2002.

 

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[1] “Meio Ambiente e Constituição: uma primeira abordagem” in 10 anos da ECO-92: o direito e o desenvolvimento sustentável. Anais do 6o Congresso Internacional de Direito Ambiental, de 03 a 06 de Junho de 2002, pág. 93.

[2] José Afonso da Silva in Direito Ambiental Constitucional, 2a edição, pág. 2.

[3] O artigo 225 se aplica também à coletividade impondo-nos o mesmo dever de preservar o meio ambiente.

[4] Antonio Herman Benjamin in “A proteção do meio ambiente nos países menos desenvolvidos: o caso da América Latina.” In Uma Vida Dedicada ao Direito-Homenagem a Carlos Henrique de Carvalho, pág. 409.

[5] Sandra Lia Simon. “A Proteção Constitucional do Meio Ambiente do Trabalho”, pág. 151. In Temas Atuais de Direito do Trabalho e Direito Processual do Trabalho, organização: Guilherme José Purvin de Figueiredo.

[6] A maioria dos autores denomina as matérias do art. 23 de competências materiais comuns. Nós preferimos, porém, chamá-las somente de “comuns”, pois entendemos que não são apenas competências “materiais”, conforme iremos explicar no decorrer desse estudo.

[7] Embora não mencionado expressamente, não devemos nos esquecer do Distrito Federal como ente da Federação cujas competências são aquelas apontadas no parágrafo 1o do art. 32 da CF/88.

[8] O Direito e a Vida dos Direitos, pág. 456.

[9] André Franco Montoro in Introdução à Ciência do Direito, pág. 369.

[10] Hermenêutica e Interpretação Constitucional, págs. 38-40. 

[11] Celso Bastos in hermenêutica e Interpretação Constitucional, pág. 165.

[12] In Teoria Pura do Direito, pág. 103.

[13] João Pedro Gebran Neto in A aplicação imediata dos direitos e garantias individuais, pág. 105.

[14] Direito Constitucional, pág. 1207.

[15] João Pedro Gebran Neto, ob. cit., pág. 120.

[16] João Pedro Gebran Neto, ob. cit., pág. 108.

[17] Aplicabilidade das Normas Constitucionais, pág. 66.

[18] Canotilho, ob. cit., pág. 1208.

[19] João Pedro Gebran Neto, ob. cit., pág. 125.

[20] A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, págs. 76-77.

[21] In Competências na Constituição de 1988, 1a edição, pág. 140.

[22] In Direito Ambiental Sistematizado, 3a edição, pág. 17.

[23] Vladimir Passos de Freitas in A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, pág. 63.

[24] A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo., pág. 215.

[25] RMS 9.279-0-PR, 1a T. do STJ, j. 7-12-99: “A competência para legislar a respeito de construção em área de preservação por força de existência de paisagens naturais notáveis, é simultânea da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a teor do disposto nos arts. 23, III, e 24, VI e VII, da CF.” Citação de Gil Trotta Telles na obra Anotações Jurisprudenciais à Constituição da República Federativa do Brasil, pág. 182.

[26] Ob. cit., pág. 19.

[27] In Os Dez Anos da Constituição Federal, 1999, págs. 152/153.

[28] In Comentários à Constituição do Brasil, 3o vol., Tomo II, pág. 2.

[29] Curso de Direito Constitucional, 5a edição, 2001, pág. 213.

[30] Fernanda Dias Menezes de Almeida, ob. cit., pág. 140.

[31] Fernanda Dias Menezes de Almeida, ob. cit., pág. 140.

[32] Ob. cit., pág. 2.

[33] Toshio Mukai, ob.cit., pág. 19.

[34] Vladimir Passos de Freitas in A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, 2a edição, pág. 79.

[35] O imemorável Geraldo Ataliba define “princípios” como “as linhas mestras, os grandes nortes, as diretrizes magnas do sistema jurídico. Apontam os rumos a serem seguidos por toda a sociedade e obrigatoriamente perseguidos pelos órgãos do governo (poderes constituídos). Eles expressam a substância última do querer popular, seus objetivos e desígnios, as linhas mestras da legislação, da administração e da jurisdição. Por estas não podem ser contrariados; têm que ser prestigiados até as últimas conseqüências.” In República e Constituição, pág. 6.

[36] No prefácio em livro da lavra do autor deste escrito: “Limites Constitucionais Tributários no Direito Norte-Americano”, págs. 11-12.

[37] Paulo José Leite Farias in “A Federação como Mecanismo de Proteção do Meio Ambiente” apud Ana Claudia Bento Graf e Márcia Dieguez Leuzinger. “A autonomia municipal e a repartição constitucional de competências em matéria ambiental. In Temas de Direito Ambiental Urbanístico, pág. 55.