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INVIOLABILIDADE DO DOMICÍLIO

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA N. 1.203 - DF

Decisão proferida pelo Ministro Celso de Melo

O Distrito Federal, alegando ameaça de grave lesão à ordem pública, à saúde pública e ao patrimônio ambiental - e com fundamento no artigo 13 da Lei n. 1.533/51, no artigo 4º da Lei n. 4.348/64, no artigo 25 da Lei n. 8.038/90 e no artigo 297 do RISTF - requer a suspensão de eficácia das medidas liminares concedidas, em sede originária, em mandados de segurança (MS n. 7.362/97-DF, MS n. 7.364/97-DF e MS n. 7.365/97-DF) impetrados contra atos atribuídos ao Governador do Distrito Federal, ao Secretário de Segurança do DF e ao Comandante-Geral da Polícia Militar do DF, supostamente configuradores de abuso de poder e de ofensa à Constituição, praticados no contexto pertinente à desocupação da "Estrutural".

Impõe-se reconhecer, inicialmente, a competência monocrática do Presidente do Supremo Tribunal Federal para examinar a postulação ora deduzida. Sabe-se, em face da regra de competência inscrita no artigo 25 da Lei n. 8.038/90, que assiste ao Presidente do Supremo Tribunal Federal o poder de ordenar a suspensão de eficácia da liminar ou, até mesmo, a paralisação das conseqüências decorrentes da concessão do mandado de segurança, sempre que o exame da causa mandamental evidenciar que esta se apóia em fundamento jurídico de natureza constitucional (RTJ 141/719, rel. Min. Sydney Sanches).

A análise da controvérsia suscitada nos processos de mandado de segurança em referência, em cujo âmbito foram concedidas as liminares ora questionadas, evidencia a existência de tema de índole constitucional: o alegado desrespeito, pelo Governo do Distrito Federal, à garantia inscrita no artigo 5º, XI, da Carta Política.

O Pleno do STF, pronunciando-se sobre esse específico aspecto da questão, deixou assentado que, "Diante da norma do artigo 25, da Lei n. 8.038/90, a competência para suspender a liminar concedida pelo relator do mandado de segurança, em Tribunal de Justiça, é do Presidente do Supremo Tribunal Federal, se o pedido tiver fundamentação constitucional, ou do Presidente do Superior Tribunal de Justiça, se a fundamentação do pedido for de nível infraconstitucional" (SS 304-RS (AgRg), rel. Min. Néri da Silveira).

Esse entendimento tem prevalecido na jurisprudência desta Corte, cujo magistério considera, como dado processualmente relevante para efeito de aplicação do artigo 25 da Lei n. 8.038/90, a identificação do elemento causal pertinente à ação de mandado de segurança (causa petendi), pois o reconhecimento da competência monocrática do Presidente do Supremo Tribunal Federal, em tema de suspensão de liminar ou de sustação do próprio ato concessivo do writ mandamental, emerge da circunstância de apoiar-se, a impetração do remédio heróico, em fundamento constitucional:

"Tendo o pedido de mandado de segurança, por fundamento, matéria constitu-cional (...), o julgamento do requerimento da suspensão da liminar, nele deferida, cabe ao Presidente do Supremo Tribunal Federal e não ao do Superior Tribunal de Justiça (art. 25 da Lei n. 8.038/90)." (RTJ 153/53, rel. Min. Octavio Gallotti)

Sendo assim, e por dispor de competência para apreciar a causa, passo a examinar o pedido de suspensão de segurança formulado pelo ora requerente.

Impõe-se observar, desde logo, que a instauração de processos judiciais traduz legítima expressão de uma prerrogativa constitucional assegurada, pela Carta Política, a qualquer pessoa que se sinta lesada ou ameaçada de lesão, em seus direitos, por atos abusivos ou ilegais praticados pelo Poder Público.

Na realidade, o acesso ao Poder Judiciário reflete, na significativa projeção dos seus efeitos, uma expressiva garantia de índole constitucional destinada a permitir a intervenção do Poder Judiciário, com o objetivo de restaurar a ordem jurídica vulnerada por atos eivados de ilicitude ou de desrespeito ao sistema normativo.

A possibilidade de solução jurisdicional dos conflitos sociais representa índice revelador do grau de desenvolvimento cultural dos povos e significa, por isso mesmo, a diferença fundamental entre civilização e barbárie.

O direito ao processo – ainda que exercido numa perspectiva multitudinária – constitui prerrogativa jurídica indisponível. Funda-se em proclamação formal, que, introduzida de modo explícito pela Constituição democrática de 1946 (art. 141, § 4º), tem sido reiterada, ao longo do nosso processo histórico, pelos sucessivos documentos constitucionais republicanos até hoje promulgados.

O legislador constituinte, ao consagrar o postulado assegurador do ingresso em juízo, fez uma clara opção de natureza política, pois teve a percepção – fundamental sob todos os aspectos – de que, onde inexiste a possibilidade do amparo judicial, há, sempre, a realidade opressiva e intolerável do arbítrio do Estado.

É por essa razão que a norma constitucional garantidora do direito ao processo tem sido definida por eminentes autores como o parágrafo régio do Estado Democrático de Direito, pois, sem o reconhecimento dessa essencial prerrogativa de caráter político-jurídico, restarão descaracterizados os aspectos que tipificam as organizações estatais fundadas no princípio da liberdade.

Assentadas tais premissas, não posso acolher a postulação ora formulada, por entender – ao contrário do que sustenta o Distrito Federal, em seu pedido – que a "proliferação de mandados de segurança com o mesmo objetivo" não constitui, no que se refere a essa entidade estatal, uma situação de "ameaça de grave lesão à sua ordem pública ..."

O exercício da prerrogativa de ingressar em juízo, com o conseqüente ajuizamento da ação pertinente – precisamente por refletir manifestação legítima do direito constitucional ao processo – não pode ser invocado pelo Poder Público como fundamento da pretensão governamental destinada a neutralizar as virtualidades jurídicas emergentes do remédio heróico do mandado de segurança.

De outro lado, e mesmo que não se deva discutir nesta sede processual o fundo da controvérsia suscitada na ação de mandado de segurança (RTJ 125/904 - RTJ 140/366 - RTJ 143/23), não posso deixar de ter presente, na análise do pedido formulado pelo Distrito Federal, o relevo da tese deduzida na impetração do writ mandamental, consistente no exame da garantia constitucional da inviolabilidade domiciliar.

A proteção constitucional ao domicílio emerge, com inquestionável nitidez, da regra inscrita no artigo 5º, XI, da Carta Política, que proclama, em norma revestida do mais elevado grau de positividade jurídica, que "a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial".

A Carta Federal, pois, em cláusula que tornou juridicamente mais intenso o coeficiente de tutela dessa particular esfera de liberdade individual, assegurou, em benefício de todos, a prerrogativa da inviolabilidade domiciliar. Sendo assim, ninguém, especialmente a autoridade pública, pode penetrar em casa alheia, exceto (a) nas hipóteses previstas no texto constitucional ou (b) com o consentimento de seu morador, que se qualifica, para efeito de ingresso de terceiros no recinto doméstico, como o único titular do respectivo direito de inclusão e de exclusão.

Impõe-se destacar, por necessário, que o conceito de "casa", para os fins da proteção jurídico-constitucional a que se refere o artigo 5º, XI, da Lei Fundamental, reveste-se de caráter amplo, pois compreende, na abrangência de sua designação tutelar, (a) qualquer compartimento habitado, (b) qualquer aposento ocupado de habitação coletiva e (c) qualquer compartimento privado onde alguém exerce profissão ou atividade.

Esse amplo sentido conceitual da noção jurídica de "casa" revela-se plenamente consentâneo com a exigência constitucional de proteção à esfera de liberdade individual e de privacidade pessoal (RT 214/409 - RT 277/576 - RT 467/385 - RT 635/341).

É por essa razão que a doutrina - ao destacar o caráter abrangente desse conceito jurídico - adverte que o princípio da inviolabilidade domiciliar estende-se tanto aos espaços habitados por qualquer pessoa quanto àqueles em que alguém exerce, com exclusão de terceiros, qualquer atividade de índole profissional (Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, 2. ed., 2. tir., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v. 5, p. 185-187; José Cretella Júnior, Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, 1989, v. 1, p. 261-262, itens ns. 150 e 152; Pinto Ferreira, Comentários à Constituição Brasileira, São Paulo, Saraiva, 1989, v. 1, p. 82; Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Comentários à Constituição Brasileira de 1988, São Paulo: Saraiva, 1990, v. 1, p. 36-37; Carlos Maximiliano, Comentários à Constituição Brasileira, Freitas Bastos, 1948, v. 3, p. 91; Dinorá Adelaide Musetti Grotti, Inviolabilidade do domicílio na Constituição, Malheiros, 1993, p. 70-78, v.g.).

Sendo assim, nem os organismos policiais e nem a Administração Pública, afrontando direitos assegurados pela Constituição da República, podem invadir domicílio alheio, sem a prévia e necessária existência de ordem judicial, ressalvada a ocorrência das demais exceções constitucionais.

É importante ressaltar - consideradas as circunstâncias do caso concreto – que as liminares mandamentais ora questionadas nesta sede processual, dando conse-qüência ao princípio constitucional da inviolabilidade domiciliar (CF, art. 5º, XI), limitaram-se, unicamente, a impor ao Governo do Distrito Federal a observância dessa fundamental garantia de ordem jurídica, sem impedi-lo, no entanto, de exercer – desde que com fundamento nas leis e na Carta da República – os poderes de caráter administrativo que lhe são inerentes.

As decisões em causa, após reconhecerem, corretamente, que simples "barracos" (enquanto espaços habitacionais ocupados) também dispõem da mesma proteção jurídica dispensada pela Constituição ao domicílio, enfatizaram que as medidas liminares ora questionadas não impedem o exercício, pelo Governo do Distrito Federal, do seu poder de polícia, desde que venha este a ser praticado, como é óbvio, com observância da Constituição.

O respeito (sempre necessário) à garantia da inviolabilidade domiciliar decorre da limitação constitucional que restringe, de maneira válida, as prerrogativas do Estado e, por isso mesmo, não tem o condão de comprometer a ordem pública, espe-cialmente porque, no caso, como já enfatizado, as liminares em referência não impedem o Governo do Distrito Federal de exercer, com regularidade, o poder de polícia que lhe é inerente, circunstância esta que lhe permite adotar as providências administrativas necessárias à evacuação da área, desde que observadas as concernentes prescrições constitucionais.

Veja-se, portanto, que as liminares em causa não se revestem de qualquer eficácia imobilizante da ação administrativa do Poder Público local, que poderá – desde que não pratique atos inconstitucionais de violação ao domicílio da parte impetrante – implementar as medidas reputadas adequadas ao interesse público.

Esse é o sentido inequívoco que emerge das liminares concedidas: "Assim sendo, não se cuida aqui de inibir, de qualquer modo, o exercício regular de poder de polícia, cingindo-se o writ a que as dignas autoridades coatoras (o Governador do Distrito Federal, o Secretário de Segurança Pública do Distrito Federal e o Comandante-Geral da Polícia Militar do Distrito Federal), direta ou indiretamente, por seus agentes (e subordinados), abstenham-se da prática de qualquer violação ao domicílio (barraco) da impetrante. Concedo a liminar requerida, pois, preventivamente, com esta única finalidade delineada, ao amparo de um direito individual constante de um mandamento constitucional."

Note-se, por sua vez, que as próprias impetrações mandamentais não objetivam impedir o Governo do Distrito Federal de exercer o poder de polícia – verdadeiro poder-dever do Estado – relativamente à defesa do patrimônio público. Limitam-se, na verdade, tais impetrações, a postular a proteção jurisdicional, com a finalidade única de, tão-somente, viabilizarem a imposição, à Administração Pública local, do necessário respeito à garantia da inviolabilidade domiciliar.

Torna-se essencial destacar, neste ponto, no contexto de nosso sistema de direito positivo, que a outorga, ao Poder Público, de prerrogativas e garantias de índole jurídico-administrativa não o exonera do dever fundamental de respeitar as limitações e de observar as restrições, que, estabelecidas pelo texto da Constituição da República (como a garantia da inviolabilidade domiciliar), incidem e condicionam a atividade da Administração Pública.

A atividade administrativa do Estado, mesmo naquelas hipóteses em que o ato emanado do Poder Público se reveste de auto-executoriedade, constitui comportamento necessariamente subordinado aos princípios impostos pelo ordenamento constitucional.

Na realidade, incumbe à Administração Pública agir com estrita observância dos parâmetros delineados pelo sistema normativo, sob pena de desrespeitar os próprios fundamentos em que se assenta o Estado Democrático de Direito.

Quero acentuar, neste ponto, que interpreto de maneira estrita a norma consubstanciada no artigo 4º da Lei n. 4.348/64, recusando-me – sempre em obséquio à garantia superior representada pelo remédio constitucional do mandado de segurança – a frustrar-lhe a eficácia jurídica e a converter o pedido de medida de contracautela em verdadeiro (e inaceitável) sucedâneo recursal, destinado a rediscutir, prematuramente, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, teses ainda dependentes de resolução em instância jurisdicional inferior.

Somente situações extraordinárias – cuja ocorrência não vislumbro na espécie – podem justificar a medida radical fundada no artigo 4º da Lei n. 4.348/64, cabendo ter presente, neste ponto, a grave advertência contida no magistério de Hely Lopes Meirelles, para quem, "Sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença uma providência drástica e excepcional, só se justifica quando a decisão possa afetar de tal modo a ordem pública, a economia, a saúde ou qualquer outro interesse da coletividade, que aconselhe sua sustação até o julgamento final do mandado" (Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção e habeas data, 14. ed., Malheiros, 1992, p. 61-62). Impende destacar, por necessário, que a providência postulada nesta sede processual reveste-se de excepcionalidade absoluta, eis que os efeitos inibitórios da concessão de liminar em mandado de segurança, autorizados pelo artigo 4º da Lei n. 4.348/64 e pelo artigo 25 da Lei n. 8.038/90, assumem particular gravidade, especialmente se considerada a magnitude da ação mandamental, que configura instrumento destinado a viabilizar, na esfera do Poder Judiciário, a tutela de direitos líquidos e certos.

Impõe-se, em conseqüência, ao Presidente do Tribunal, no exercício da atribuição monocrática que lhe foi legalmente deferida, que proceda, sempre, a uma exegese estrita dos poderes que lhe assistem, até mesmo em respeito à estatura superior que ostenta, em nosso sistema jurídico, o writ mandamental.

A índole constitucional do mandado de segurança determina ao intérprete que valorize esse remédio processual, a fim de evitar que uma simples lei ordinária (Lei n. 4.348/64, art. 4º) venha a permitir a adoção de medidas judiciais que contenham, inibam e paralisem os efeitos jurídicos desse relevantíssimo instrumento de proteção consagrado pela própria Constituição.

Essa norma de competência, que atribui poder extraordinário ao Presidente do Tribunal para suspender a eficácia da liminar mandamental ou a execução do próprio mandado de segurança concedido, pode gerar conseqüências radicais, na medida em que se revela apta a neutralizar as virtualidades jurídicas do remédio constitucional e a frustrar a vontade objetiva positivada na Constituição da República, consistente na pronta e eficaz defesa das pessoas em face da ação eventualmente arbitrária do Estado.

Sendo assim, indefiro o pedido ora formulado pelo Distrito Federal. Arquivem-se os presentes autos. (STF – Decisão proferida em Suspensão de Segurança n. 1.203/DF – Min. Celso de Melo) DJU, de 15.9.97, p. 44.222.

A análise da controvérsia suscitada nos processos de mandado de segurança em referência, em cujo âmbito foram concedidas as liminares ora questionadas, evidencia a existência de tema de índole constitucional: o alegado desrespeito, pelo Governo do Distrito Federal, à garantia inscrita no artigo 5º, XI, da Carta Política.

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