REFORMA PREVIDENCIÁRIA EMENDA N. 20/98 À CONSTITUIÇÃO FEDERAL PARECERES DA PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

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DATA LIMITE PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS CONDIÇÕES NECESSÁRIAS À APOSENTADORIA PELO REGIME ANTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL N. 20/98, DE 16/12/1998

Processo: SAA n. 40.582/98

Interessado: Valdemar Atílio Malavolta Júnior

Assunto: Aposentadoria. Servidor que implementou as condições necessárias para fazer jus ao direito quando já em vigor a alteração constitucional introduzida pela Emenda n. 20/98. Obrigatoriedade de observância das regras de transição fixadas pelo artigo 8º da E. C. n. 20/98. Preservação pelo artigo 3º do direito adquirido daqueles que “até a data da publicação da Emenda”, tenham cumprido os requisitos para a obtenção dos benefícios, com base nos critérios então vigentes. Publicada a Emenda no DOU, de 16.12.1998, ficam assegurados os direitos daqueles que implementaram as condições para aposentação até 15.12.1998.

PARECER PA-3 N. 162/99
1. Cuidam os autos de pedido de aposentadoria proporcional formulado pelo interessado, ocupante do cargo de Pesquisador Científico VI, do Instituto Biológico da Secretaria da Agricultura e Abastecimento.
2. Tendo o tempo de serviço necessário para aposentadoria sido completado apenas após a publicação da Emenda Constitucional n. 20/98, e existindo vários outros processos retratando idêntica situação de servidores, o Departamento de Recursos Humanos da Secretaria de Agricultura e Abastecimento solicitou o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Recursos Humanos do Estado – CRHE, da extinta Secretaria da
Administração e Modernização do Serviço Público, para orientação acerca da aplicação das regras de transição relativas à aposentadoria.
3. Manifestaram-se, então, o Grupo de Legislação de Pessoal da Coordenadoria de Recursos Humanos e a Consultoria Jurídica da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica, assinalando, no caso, a efetiva necessidade de observância das regras de transição previstas na Emenda Constitucional n. 20/98, uma vez que o tempo de serviço necessário à aposentação foi completado apenas após a publicação da alteração constitucional, hipótese que tipifica mera expectativa de direito.
4. Tendo em vista a novidade e a repercussão da matéria, entendeu-se conveniente a oitiva, também, desta Procuradoria Administrativa, tendo a Secretaria do Governo e Gestão Estratégica, por seu Coordenador Geral, em adendo, questionado qual “a data a ser considerada na contagem de tempo de serviço, se é a mencionada no item 9, do Parecer CJ/SAM
n. 103/99, 15.12.1999, ou até 16.12.1999”, conforme consta da Instrução Normativa SEAP n. 5, de 28.4.1999, da Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio, do Ministério do Orçamento e Gestão, junta-
da às fls.
É o relatório. Opino.
5. A dúvida suscitada nos autos diz respeito à aplicação das regras de aposentadoria, profundamente alteradas pela Emenda Constitucional
n. 20, de 15 de dezembro de 1998, publicada no DOU, de 16 de dezembro de 1998.
6. As novas regras implementadas pela alteração constitucional, ao lado de suprimirem a aposentadoria proporcional por tempo de serviço, introduziram a necessidade de combinação de tempo de serviço com idade para aposentadoria dos servidores públicos pelo seu regime próprio de previdência.
7. O legislador constitucional, no entanto, demonstrou intensa
preocupação com a preservação de direito adquiridos instituindo, ainda, regras de transição para disciplinar a expectativa de direito dos então servidores.
8. Procurando evitar dúvidas atinentes à possibilidade de oposição do direito adquirido às transformações determinadas por Emenda à Constituição, o legislador constitucional, no artigo 3º da Emenda n. 20/98, expressamente garantiu a preservação de todos os direitos até então obtidos por aqueles que, até a data da publicação da Emenda, já haviam completado o tempo de serviço necessário para fazer jus à aposentadoria pelas regras então vigentes.
9. Dispôs referido artigo que:
“É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente”.
10. Cuida-se de hipótese que consagra a observância do preceito do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, uma vez que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Assim, aqueles que implementaram todas as condições necessárias para fazer jus à aposentadoria até a alteração constitucional, podem fazê-lo, a qualquer tempo, observadas as regras então vigentes.
11. Os servidores públicos, no entanto, que até a publicação da
EC n. 20/98 não haviam completado inteiramente os requisitos neces-
sários à aposentadoria, sujeitam-se às regras de transição do sistema, ditadas pelo artigo 8º da EC, nos seguintes termos:
“Observado o disposto no artigo 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o artigo 40, § 3º, da Constituição
Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I - tiver 53 (cinqüenta e três) anos de idade, se homem, e 48 (quarenta e oito) anos de idade, se mulher;
II - tiver 5 (cinco) anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e 30 (trinta) anos, se mulher;
b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% (vinte por cento) do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e observado o disposto no artigo 4º desta Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições:
I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) 30 (trinta) anos, se homem, e 25 (vinte e cinco) anos, se
mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a 40% (quarenta por cento) do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior;
II - os proventos da aposentadoria proporcional serão equivalentes a 70% (setenta por cento) do valor máximo que o servidor poderia obter de acordo com o caput acrescido de 5% (cinco por cento) por ano de contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de 100% (cem por cento).
(...)”
11. Assim, como assinalado nos pareceres precedentes, tanto do Grupo de Legislação de Pessoal da CRHE quanto da Consultoria Jurídica da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica, o interessado só completou trinta anos de serviço no final de dezembro de 1998, após a alteração constitucional. Assim, nos termos das regras de transição, ocupando o interessado o cargo público em que se dará a aposentadoria há mais de cinco anos, apenas poderá se aposentar quando completar 53 anos de idade, adicionando-se ao tempo de serviço necessário para fazer jus à aposentadoria proporcional 40% do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de 30 anos de serviço.
12. A dúvida que remanesce, no entanto, nos termos postos às fls. é qual a data limite a ser considerada para preservação de direitos adquiridos: 15 ou 16 de dezembro de 1998?
13. No âmbito dos Pareceres PA-3 n. 105/99 e 106/99, analisando situações concretas de servidores postulantes à aposentadoria, já havia sido firmado o entendimento de que, tendo em visto a Emenda Constitu-cional n. 20 foi publicada no Diário Oficial da União, de 16 de dezembro de 1998, a data a ser tomada como limite é 15 de dezembro daquele ano. Naqueles pareceres assentou-se que “todo servidor que até esse dia tiver preenchido as condições para aposentadoria fixadas no artigo 126, da Constituição Estadual e artigo 40, da Constituição Federal, com a redação então vigorante, fará jus à aposentadoria pelo que agora se pode denominar de “antigo sistema da previdência”. Nesse caso, não se questiona o tempo de serviço público, o tempo do servidor no cargo, nem se cogita do acréscimo de tempo exigido pelo artigo 8º, III, “b” e § 1º, I, “b” do mesmo artigo, da Emenda Constitucional n. 20”.
14. Cabe, neste processo voltar à questão, detalhando o fundamento da posição então adotada.
15. Como já assinalado, a norma do artigo 3º da EC n. 20/98 nada mais fez do que poupar longa discussão acerca da necessidade de
preservação do direito de todos aqueles que, sob a égide das regras ante-riores, haviam satisfeito todas as exigências necessárias para fazer jus à aposentadoria. A dúvida que se pôs durante muito tempo foi se o não exercício do direito quando vigente a lei anterior descaracterizaria sua completa constituição, relegando-o à mera condição de expectativa de direito, hipótese em que não guardaria proteção constitucional.
16. Esse era o entendimento consagrado na Súmula n. 359 do Supremo Tribunal Federal que, em sua versão original, assim tratava a questão:
“Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários, inclusive a apresentação do requerimento, quando a inatividade for voluntária”.
17. Esse entendimento do Supremo Tribunal Federal, no entanto, foi alterado por decisões posteriores, revendo-se a parte final da Súmula, posto que suprimido o trecho a partir da palavra “inclusive”, nos termos os Embargos em Recurso Extraordinário n. 72.509, julgados em 14.2.1973 (RTJ 64/408).
18. Esse acórdão está assim ementado:
“Aposentadoria. Direito adquirido. Se, na vigência da lei anterior, o funcionário preencher todos os requisitos exigidos, o fato de, na sua vigência, não haver requerido a aposentadoria não o faz perder o seu direito, que já havia adquirido.
Embargos recebidos.
Alteração da Súmula n. 359, para se suprimirem as palavras “inclusive a apresentação do requerimento, quando a inatividade for voluntária.”
19. Ao editar a regra do artigo 3º da EC n. 20/98, pois, consagrou o constituinte, sem qualquer margem de dúvida, o direito adquirido. Ora, o direito adquirido preserva condições jurídicas constituídas sob a égide da lei anterior. No dia 16 de dezembro de 1998, com a publicação da
Emenda no DOU, suas normas imediatamente entraram em vigor, como expressamente previsto em seu artigo 16. Assim, a partir dessa data, não mais estava em vigor a norma constitucional anterior. Todos aqueles que completaram as condições necessárias para fazer jus à aposentação nesse dia, já encontraram, na plenitude de sua vigência, a nova ordem constitucional, inserida pela EC n. 20/98. Ora, se assim é, parece evidente que a data limite a ser observada na preservação de direitos é 15 de dezembro de 1998.
20. A consulta formulada invoca os termos da I. N. SEAP n. 5/99, da Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio, que “estabelece orientação aos órgãos setoriais e seccionais do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC quanto aos procedimentos operacionais decorrentes da EC n. 20, de 15 de dezembro de 1998”.
21. Referida norma, à toda evidência, tem aplicação restrita ao âmbito da Administração Pública Federal, servindo aos Estados-membros da Federação apenas como um ponto de referência na exegese da norma constitucional.
22. Na espécie, interpretar-se como sendo admissível a proteção do direito daqueles que perfizeram o tempo para aposentação em 16 de dezembro de 1998, quando já vigente a nova ordem constitucional, simplesmente porque o artigo 3º estende a proteção “até a data da publicação desta Emenda”, é prestigiar em excesso a interpretação gramatical ou filosófica, em desprestígio aos demais métodos de interpretação do direito.
23. Importa transcrever os ensinamentos de Carlos Maximiliano, que bem alertam para o perigo de entregar-se aos equívocos da interpretação gramatical:
“Entretanto, o maior perigo, fonte perene de erros, acha-se no extremo oposto, no apego às palavras. Atenda-se à letra do dispositivo; porém com a maior cautela e justo receio de ‘sacrificar as realidades morais, econômicas, sociais, que constituem o fundo
material e como o conteúdo efetivo da vida jurídica, a sinais, puramente lógicos, que da mesma não revelam senão um aspecto, de todo formal’. Cumpre tirar da fórmula tudo o que na mesma se contém, implícita e explicitamente, o que, em regra, só é possível alcançar com experimentar os vários recursos da Hermenêutica.
(...)
A interpretação verbal fica ao alcance de todos, seduz e convence os indoutos, impressiona favoravelmente os homens de letras (...). Como toda meia ciência, deslumbra, encanta, e atrai; porém fica longe da verdade as mais das vezes, por envolver um só elemento de certeza, e precisamente o menos seguro.
(...)
Guia-se bem o hermeneuta por meio do processo verbal quando claros e apropriados os termos da norma positiva, ou do ato jurídico. Entretanto, não é absoluto o preceito; porque a linguagem, embora perfeita na aparência, pode ser inexata; não raro, aplicados a um texto, lúcido à primeira vista, outros elementos de interpretação, conduzem a resultado diverso do obtido com o só emprego do processo filológico”1.
24. Note-se que, no caso em estudo, há que se integrar a enganosa literalidade da norma com a inteligência da mesma em toda a sua extensão, seguindo, assim, a orientação de Carlos Maximiliano para superar os equívocos iniciais da exegese literal:
“Contorna-se, em parte, o escolho referido, com examinar não só o vocábulo em si, mas também em conjunto, em conexão com outros; e indagar do seu significado em mais de um trecho da mesma lei, ou repositório. Em regra, só do complexo das palavras empregadas se deduz a verdadeira acepção de cada uma, bem como a idéia inserta no dispositivo”2.
25. O artigo 3º da EC n. 20/98, ora objeto deste exercício interpretativo, embora utilize a expressão “até a data da publicação desta Emenda”, refere-se, em sua parte final, à preservação do direito à aplicação “da legislação então vigente”. Ora, como já assinalado, não há que se falar em “vigência da legislação anterior” no dia 16 de dezembro de 1998, data a partir da qual os comandos da alteração constitucional passaram a ser aplicáveis.
26. Por todo o exposto, tendo em vista a necessidade de atuação uniforme da Administração Pública Estadual, conclui-se que, nos termos da Emenda Constitucional n. 20/98, estão assegurados aos servidores que preencheram até 15 de dezembro de 1998 todos os requisitos legais para aposentadoria, de acordo com a legislação vigente, o direito de aposentar-se na conformidade dessas referidas normas. Aos servidores que preencheram as condições de aposentação a partir de 16 de dezembro de 1998, aplicam-se as regras introduzidas pela nova ordem constitucional, assegurando-se aos servidores anteriormente ingressados em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, o direito à observância das regras de transição fixadas no artigo 8º da Emenda.
É o parecer, sub censura.
São Paulo, 26 de julho de 1999
Dora Maria de Oliveira Ramos, Procuradora do Estado

 

 

De acordo com o Parecer PA-3 n. 162/99.
São Paulo, 29 de julho de 1999
Carlos Ari Sundfeld, Procurador do Estado – Chefe da 2ª Seccional da 3ª Subprocuradoria
De acordo com o Parecer PA-3 n. 162/99.
A consideração da douta Chefia da Procuradoria Administrativa.
PA-3, em 28 de julho de 1999
Maria Teresa Ghirardi Mascarenhas Neves, Procuradora do Estado – Chefe da 3ª Subprocuradoria

 

De acordo com o Parecer PA-3 n. 162/99.
À consideração da douta Subprocuradoria Geral do Estado – Área de Consultoria.
São Paulo, 2 de agosto de 1999
Maria Inez Vanz, Procuradora do Estado Chefe da Procuradoria
Administrativa

 

Cuida-se de requerimento formulado pelo interessado, Pesquisador Científico VI, Efetivo, do Instituto Biológico da Secretaria de Agricultura e Abastecimento, que pretende a expedição de certidão de liquidação de tempo de serviço para fins de aposentadoria proporcional, nos termos do artigo 126, inciso III, alínea “c”, da Constituição Estadual.
Diante de dúvidas na aplicação de Emenda Constitucional n. 20, de 15.12.1998 (DOU, de 16.12.1998), o assunto foi examinado pelo Grupo de Legislação de Pessoal da Coordenadoria de Recursos Humanos do Estado e pela Consultoria Jurídica da Secretaria do Governo e Gestão Estratégica, que externaram entendimento harmônico.
Aos autos sobreveio indagação quanto à data limite a ser considerada para na contagem de tempo de serviço, se 15 ou 16 de dezembro de 1998.
Por meio do Parecer PA-3 n. 162/99, a douta Procuradoria Administrativa, tal como os órgãos preopinantes, conclui que, como o interessado completou 30 (trinta anos) de serviço após a alteração do texto constitu-cional, incorre nas regras de transição previstas no artigo 8º da referida Emenda. Desse modo, ocupando há mais de cinco anos o cargo público em que se dará a aposentadoria, somente poderá se aposentar quando completar 53 (cinqüenta e três) anos de idade, adicionando-se ao tempo de serviço necessário à aposentadoria proporcional 40% do tempo que, na data da publicação do texto, faltaria para completar trinta anos de serviço. Sustentou, por fim, reportando-se a manifestações precedentes aprovadas pelo Senhor Procurador Geral do Estado, que a garantia prevista no artigo 3º da EC n. 20/98 alcança apenas os servidores que, até 15.12.98, preencheram todos os requisitos legais para a aposentadoria.
Concordo parcialmente com o Parecer PA-3 n. 162/99, aprovado pelas sucessivas Chefias da Procuradoria Administrativa.
Em que pese o posicionamento adotado nos Pareceres PA-3
ns. 105/99 e 106/99, com o qual então me sensibilizara, reconsidero, nesse passo, o entendimento concernente à data limite para implementação das condições necessárias à aposentadoria pelo regime anterior à Emenda Constitucional em comento.
Reexaminando a matéria, e à vista do Decreto Federal n. 3.048, de 6.5.1999, que aprova o Regulamento da Previdência Social e dá outras providências, parece-me que a data adequada é 16 de dezembro de 1998.
Com efeito, o artigo 3º da Emenda Constitucional n. 20/98 não se restringe a consagrar o direito adquirido antes da alteração constitucional. Vai além, assegurando o direito dos que completaram o tempo para aposentadoria em 16.12.98, estendendo a esses casos, de maneira expressa, a incidência da legislação pretérita.
Essa interpretação coaduna-se com o artigo 8º, inciso III, alínea “b”, da referida Emenda, norma de transição que estabelece um período
adicional de contribuição, a ser calculado sobre o “tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante na alínea anterior”. Ora, forçoso concluir que, se precisamente nessa data o requisito temporal foi implementado, não haverá diferença a ser apurada, configurando-se, portanto, hipótese em que deverá ser aplicada a legislação anterior.
Recorro, também a Carlos Maximiliano, que, tratando dos processos de interpretação, aborda com maestria os preceitos orientadores da exegese literal. Segundo o autor, “presume-se que a lei não contenha palavras supérfluas; devem todas ser entendidas como escritas adrede para influir no sentido da frase respectiva.” Sobre o tema, leciona ainda que “a linguagem tem por objetivo despertar em terceiros pensamentos semelhantes ao daquele que fala; presume-se que o legislador se esmerou em escolher expressões claras e precisas, com a preocupação meditada e firme de ser bem compreendido e fielmente obedecido (...) o abandono da fórmula explícita constitui um perigo para a certeza do Direito, a segurança jurídica; por isso só é justificável em face de mal maior, comprovado: o de uma solução contrária ao espírito dos dispositivos, examinados em conjunto” (Hermenêutica e aplicação do direito, 16. ed., Rio de Janeiro: Forense,
p. 110-111).
Ao lado dessas ponderações, constata-se que o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto n. 3.048, de 6.5.1999, fixou em 16.12.1998 o limite para cumprimento das exigências necessárias à concessão de aposentadoria, pelo regime anterior à EC n. 20/98, nos termos seguintes:
“Artigo 187 - É assegurada a concessão de aposentadoria, a qualquer tempo, nas condições previstas na legislação anterior à Emenda Constitucional n. 20, de 1998, ao segurado do Regime Geral de Previdência Social que, até 16 de dezembro de 1998, tenha cumprido os requisitos para obtê-la.
Parágrafo único - Quando da concessão de aposentadoria nos termos do caput, o tempo de serviço será considerado até 16 de dezembro de 1998, e a renda mensal inicial será calculada com base nos trinta e seis últimos salários-de-contribuição anteriores àquela data, reajustada pelos mesmos índices aplicados aos benefícios, até a data da entrada do requerimento, não sendo devido qualquer pagamento relativamente a período anterior a esta data, observado, quando couber, o disposto no § 9º do artigo 32 e nos § § 3º e 4º do artigo 56” (grifei).
De igual teor, a Instrução Normativa SEAP n. 5, de 28.4.1999, que estabelece orientação aos órgãos setoriais e seccionais do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – IPEC, quanto aos procedimentos operacionais decorrentes da Emenda Constitucional n. 20/98, no artigo 4º dispõe:
“Artigo 4º - É vedado, a partir de 17 de dezembro de 1998, o cômputo de qualquer tempo de contribuição fictícia, para efeito de concessão de aposentadoria, exceto para o servidor que reuniu, até 16 de dezembro de 1998, os requisitos para aposentadoria integral ou proporcional, desde que se aposente pelas regras então vigentes.”
Assim, usando o tratamento uniforme e coeso da matéria no âmbito da Administração Pública (federal e estadual) e na própria Administração Estadual, há que se adotar a mesma data, 16.12.1998, para todos os servidores, celetistas ou não.
Com estas considerações, submeto o assunto à superior apreciação do Senhor Procurador Geral do Estado, com proposta de aprovação par-cial do Parecer PA-3 n. 162/99, e conseqüente alteração da orientação fixada face à anterior aprovação dos Pareceres PA-3 ns. 105/99 e 106/99, relativa à data limite para aplicação do artigo 3º da Emenda Constitucional n. 20/98.
Subg., aos 25 de agosto de 1999
Maria Christina Tibiriçá Bahbouth, Subprocuradora Geral do Estado – Área de Consultoria
Nos termos da manifestação da Subprocuradoria Geral do Estado – Área da Consultoria, aprovo parcialmente o Parecer PA-3 n. 162/99, fixando o entendimento de que a data limite para os efeitos do artigo 3º da Emenda Constitucional n. 20/98 é o dia 16 de dezembro de 1998.
Encaminha-se cópia do aludido parecer, para ciência, à Consultoria Jurídica da Secretaria do Governo e Gestão Estratégica, localizada à Rua Florêncio de Abreu, n. 848, devolvendo-se posteriormente os autos à Secretaria de Agricultura e Abastecimento, por intermédio de sua Consultoria Jurídica.
GPG, aos 25 de agosto de 1999
Marcio Sotelo Felippe, Procurador Geral do Estado