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Regularização Imobiliária de Áreas Protegidas

Volume I - Coletânea de Trabalhos Forenses, Relatórios Técnicos e Decisões Judiciais


Sumário

Apresentação         Introdução       Caso 1          Caso 2         Caso 3           Caso 4         Caso 5

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Governo do Estado de São Paulo

Mario Covas - Governador

Procuradoria Geral do Estado

Márcio Sotelo Felippe - Procurador Geral

Secretaria do Meio Ambiente

Stela Goldenstein - Secretária


APRESENTAÇÃO

No início do ano de 1995, o Governo do Estado de São Paulo deparou-se com um grande volume de débitos judiciais, materializados em precatórios expedidos a partir do exercício de 1992. Esses débitos tiveram origem em várias demandas judiciais entre o Estado e particulares (envolvendo créditos oriundos de desapropriações e outras indenizações de origem não-alimentar).

Muito embora o número de precatórios originários desse tipo de ação fosse pequeno (em relação aos demais), os valores envolvidos mostraram-se, de fato, significativos, indicando possíveis distorções. O peso desses débitos no orçamento do Estado ficou mais evidente com a estabilidade da moeda.

Esse quadro impunha uma investigação profunda, desencadeada no âmbito da Procuradoria Geral do Estado e da Secretaria do Meio Ambiente e que se desenvolveu em dois momentos: um primeiro, destinado a identificar a ocorrência de superavaliações e um segundo para a adoção de medidas nas esferas judicial e administrativa, com o objetivo de eliminar as distorções verificadas.

As primeiras medidas, fruto da atuação conjunta entre a PGE e a SMA, tiveram amplo êxito junto ao Poder Judiciário que – sensibilizado com esse quadro – vem prestigiando a defesa do interesse público em suas decisões.

Da mesma forma, o atento acompanhamento pela mídia – veiculando notícias a respeito dos embates havidos na esfera judicial a propósito das indenizações milionárias – mostra que essa preocupação é compartilhada pela sociedade como um todo.

Os primeiros resultados desse trabalho conjunto estão reunidos nesta publicação. A expressividade dos números – melhor visualizada no gráfico abaixo – mostra que a revisão dos valores distorcidos (correspondentes a apenas 9 precatórios) evitou inaceitável sangria do erário estadual.

Precatórios Não-Alimentares (Período de 1992 a 1997)

Os valores são expressos em reais e referidos ao mês de julho de 1998, atualizados de acordo com a tabela de correção do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Outro resultado desse trabalho foi a criação do Programa de Ação Conjunta para Regularização Imobiliária de Áreas Protegidas (Decreto estadual n.º 42.957, de 24.3.98), envolvendo outros órgãos da administração estadual. O Programa confere o indispensável caráter institucional ao assunto, de forma que sua solução não esteja apenas voltada ao tratamento emergencial e financeiro da questão, mas também à prevenção de futuras distorções e à efetiva implantação das unidades de conservação ambiental.

Esta publicação documenta parcialmente este esforço e seus resultados, de forma a proporcionar o debate do tema, ensejando o mais adequado encaminhamento dessas questões, hoje e no futuro. Trata-se, como se perceberá da leitura, de avanço no aprimoramento da gestão pública, necessário à regularização imobiliária das áreas protegidas do Estado de São Paulo.

Márcio Sotelo Felippe                            Stela Goldenstein

Procurador Geral do Estado                     Secretária de Estado do Meio Ambiente


INTRODUÇÃO

Duas são as principais origens das indenizações milionárias em áreas abrangidas por unidades de conservação ambiental: a primeira, relacionada à elaboração de laudos periciais que atribuem valores distorcidos daqueles encontrados no mercado; a outra, vinculada à imposição, sobre este valor já distorcido, das chamadas "condenações acessórias", relativas aos juros compensatorórios, honorários de advogado, atualizações monetárias e outras verbas.

Entre as verbas acessórias, destacam-se aquelas relativas aos juros compensatórios, assunto que não será tratado especificamente nesta publicação, mas que é de grande importância na composição dos valores das indenizações, principalmente no que tange à sua aplicabilidade para imóveis que nunca auferiram renda de exploração econômica.

Esta publicação traz os primeiros resultados de um trabalho conjunto iniciado em março de 1997, integrando a Procuradoria Geral do Estado e a Secretaria do Meio Ambiente. Tem ela a intenção de contribuir para o debate técnico das questões relacionadas aos temas jurídicos e às avaliações dos imóveis que foram abrangidos pelas unidades de conservação.

No Estado de São Paulo as áreas públicas protegidas não chegam a 4% do território e estão, na sua grande maioria, situadas nos contrafortes da Serra do Mar. Não foi senão pela adversidade natural do meio que parte desta região se manteve preservada desde o descobrimento do Brasil. A criação das unidades de conservação que recobrem a região da Serra do Mar, do Litoral e do Vale do Ribeira, veio ao encontro da necessidade de uma rígida disciplina de uso e ocupação do solo, principalmente para garantir a estabilidade das encostas, proteção imprescindível à população do Estado de São Paulo, particularmente aos que residem ou visitam a região litorânea.

Algumas unidades de conservação possuem características de tal ordem restritivas (tais como os parques e estações ecológicas) que somente são compatíveis com a incorporação ao patrimônio imobiliário do Poder Público. No entanto, há uma série de outras que permitem a existência de imóveis sob o domínio privado, em face da possibilidade de seu uso, tais como, Áreas Naturais Tombadas, Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Proteção de Mananciais, entre outras.

Do conjunto das unidades de conservação, quer públicas ou privadas, emerge o fato de que cada uma delas tem sua peculiaridade, e como tal, um complexo conjunto de fatores que determinam a sua implantação que não se viabiliza, necessariamente, pela indenização de seus eventuais proprietários. As ações de indenização contra o Estado motivadas pela criação dessas unidades devem, pois, levar em conta essa característica.

Por esta razão, as ações judiciais motivadas por limitações administrativas em espaços protegidos que permitem o domínio privado, são de análise e entendimento mais complexos. A experiência demonstra que bons projetos técnicos – nessas áreas – podem permitir aos particulares o uso de seus imóveis de forma compatível com a conservação do ambiente.

Outros fatores importantes para a implantação das unidades de conservação públicas ou privadas, que não se limitam aos embates que ocorrem no âmbito do processo judicial, merecem ser destacados:

aquisição amigável de áreas inseridas nas unidades de conservação de domínio público, eliminando, na origem, a necessidade de propositura de ações indenizatórias por parte de proprietários insatisfeitos;

guarda, permanente e eficaz, das áreas já incorporadas a essas unidades, evitando invasões e as conseqüentes demandas futuras;

fiscalização do uso e ocupação do solo, nas áreas de domínio privado, com o aprimoramento das regras que compatibilizem o uso e a conservação, consolidando a idéia de desenvolvimento sustentável.

Os casos ora apresentados referem-se a áreas inseridas no Parque Estadual da Serra do Mar, Parque Estadual de Jacupiranga e Estação Ecológica Juréia-Itatins. Todos guardam semelhanças entre si, das quais podemos destacar: as áreas estão inseridas em unidades de conservação cujo domínio deve ser público, portanto a indenização deve desencadear a transferência de domínio para o Poder Público Estadual; estão encravadas em regiões montanhosas de ocorrência de vegetação característica da Mata Atlântica; as florestas foram avaliadas separadamente das terras; os valores das indenizações não guardam proporção com os valores de mercado (mesmo sem computar as condenações acessórias) e três dos cinco casos têm problemas em relação à origem dominial.

Essas características comuns aos casos do Estado de São Paulo, também podem estar presentes em várias ações referentes a parques e estações ecológicas de outros Estados do Brasil, sejam elas criadas pelo poder público Municipal, Estadual ou da União. Daí a importância de publicá-las em um único volume.

As decisões não são definitivas mas mostram sobretudo uma tendência do Poder Judiciário, que deve ser observada. Exceção se faz no Caso nº 4, que até a edição desta publicação não havia sido decidido pelo Supremo Tribunal Federal.

É importante observar que essa coletânea de trabalhos forenses e técnicos teve como parâmetro a necessidade de ser perseguido o pagamento justo das indenizações, como determina a Constituição Federal. Não houve, como não há, o propósito de criar obstáculos infundados ao pagamento de precatórios, tampouco estabelecer paradigmas valorativos inferiores aos do mercado.

Com a ação integrada da PGE e da SMA, o Estado já obteve a suspensão do pagamento de mais de R$ 1.200.000.000,00 (um bilhão e duzentos milhões de reais), em valores referidos a julho de 1998.

Também é importante ressaltar que o êxito de uma tarefa desta envergadura deve contar com a colaboração e envolvimento da sociedade como um todo, em particular de seu meio técnico.

Um exemplo recente deste envolvimento está sendo dado pelo IBAPE – Instituto Brasileiro de Avaliações e Perícias de Engenharia, cuja unidade de São Paulo, vem trabalhando na reformulação das normas técnicas para a avaliação de imóveis rurais, que muito carece de conceitos técnicos. Da mesma forma, profissionais de várias instituições vêm estudando o desenvolvimento de conceitos e metodologias de avaliação, a fim de proporcionar bases técnicas mais consistentes.

Espera-se que esse esforço conjunto dos técnicos da administração pública do Estado de São Paulo possa ser partilhado com outros profissionais que atuam nessa área, fomentando este importante debate, trocando experiências para o aprimoramento técnico e jurídico e contribuindo para a efetiva implantação das unidades

Espera-se que esse esforço conjunto dos técnicos da administração pública do Estado de São Paulo possa ser partilhado com outros profissionais que atuam nessa área, fomentando este importante debate, trocando experiências para o aprimoramento técnico e jurídico e contribuindo para a efetiva implantação das unidades de conservação.

Paulo de Mello Schwenck Jr - Engenheiro Agrônomo - Assessor Técnico GSMA

Pedro Ubiratan Escorel de Azevedo - Advogado - Procurador do Estado - GPGE


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