Complexas são as relações que o direito imobiliário busca
disciplinar. Versam sobre situações e suas múltiplas repercussões perante o
patrimônio e toda a sociedade.
Para examinar parte dessas idéias, centro as anotações abaixo em
alguns princípios básicos de dominialidade, vistos sob o ângulo do regramento jurídico
ante sucessivas alterações históricas e conjunturais.
As remissões a outras leituras me parece boa técnica, para
proporcionar ao profissional interessado a imediata integração com a doutrina sobre a
matéria versada e um meio de referência para superação das dúvidas que o tema enseja.
1. Propriedade e Domínio
O clássico Pontes de Miranda (Tratado de direito privado,
3. ed., Rio de Janeiro: Borsoi, 1971, v. 11, p. 9) entende, em sentido amplíssimo, que
propriedade é o domínio ou qualquer direito patrimonial. Segundo o mestre, tal conceito
desborda o direito das coisas. O crédito é propriedade. Em sentido amplo, propriedade é
todo direito irradiado em virtude de ter incidido regra de direito das coisas. Em sentido
quase coincidente, é todo direito sobre as coisas corpóreas e a propriedade literária,
científica, artística e industrial. Em sentido estritíssimo, é só o domínio. O
primeiro sentido é o de propriedade, no artigo 141, parágrafo 16, da Constituição de
1946. O segundo é o que corresponde aos artigos 524 a 530 do Código Civil. O terceiro é
menos usado nas leis e mais em ciência. O quarto é mesclado aos outros e quase sempre é
o que se emprega quando se fala de proprietário, em relação a outro titular de direito
real (e.g., arts. 713 e 730). Costuma-se distinguir o domínio, que é o mais amplo
direito sobre a coisa, e os direitos reais limitados. Isso não significa que o domínio
não tenha limites; apenas significa que os seus contornos não cabem dentro dos contornos
de outro direito. O próprio domínio tem o seu conteúdo normal, que as leis determinam.
Não há conteúdo a priori, jusnaturalístico, de propriedade, senso lato,
nem conceito a priori, jusnaturalístico, de domínio.
Todavia, ensina João Rabello de Aguiar Vallim ser a propriedade o mais
amplo dos direitos reais, compreendendo não só o domínio como a posse jus possidendi.
Assim, o domínio sem a posse não constitui o direito de propriedade propriamente dito,
mas apenas o direito real de domínio, que é menos amplo. Contudo, presume-se pertencer a
posse a quem tem o domínio e daí a razão por que, muitas vezes, empregamos esses
vocábulos – domínio e propriedade – como sinônimos. O titular do direito de
propriedade tem, necessariamente, não só o domínio como a posse, e assim, pode exercer
todos os direitos que daí decorrem: disposição, uso, fruição e garantia. O titular do
direito de domínio sem posse, antes de vindicá-la, não pode constituir sobre o imóvel
certos direitos reais de uso, gozo e garantia; por exemplo: habitação, anticrese; nem
exercitar outros direitos como os de partilhar, dividir, demarcar, uma vez que estes
direitos pressupõem também a posse, ou melhor, o direito de plena propriedade –
domínio e posse (Direito imobiliário brasileiro: doutrina e prática, São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1980, p. 24).
É pois, de se verificar, que propriedade é tudo que se tem como
próprio, inclusive coisas incorpóreas ou bens imateriais (propriedade intelectual,
literária, científica, artística etc.).
Não há domínio de direitos pessoais. Em outras palavras, só os
objetos corpóreos, as coisas, podem ser objeto de direito real.
Às vezes, a palavra propriedade é usada em lugar de domínio.
O domínio é suscetível de limitações pela lei ou de restrições
em virtude de negócios jurídicos. Os direitos que a outrem pertençam sobre a coisa
(arresto, penhora, seqüestro), uma vez extintos, deixam pleno o direito de propriedade
para o seu titular.
O direito de propriedade contém em si não só o domínio como o poder
de usar da coisa, em todas as suas vantagens e utilidades, e de praticar, quanto a ela,
todos os atos que não ofendam o direito de outrem.
2. Propriedade Imobiliária
Bem é o conceito da coisa como objeto de direito.
O direito imobiliário é a parte do direito das coisas que trata das
regras jurídicas sobre propriedade dos bens imóveis.
O objeto dos direitos reais são as coisas corpóreas. O direito é o
poder direto exercido sobre as coisas.
As coisas imóveis são principalmente os terrenos e o mais com eles
integrados por acessoriedade e conexidade jurídica.
3. O Direito Imobiliário a partir de 1864
No direito anterior, quem tinha título podia tomar posse exibindo
o título. Os tabeliães eram autorizados, independentemente de mandado do juiz, a passar
instrumentos públicos das posses que os adquirentes houvessem tomado. Portanto,
adquiria-se a propriedade pela transferência legítima, prevista nas Ordenações
Filipinas, Livro IV, Título 58, parágrafos 3º e 4º; Alvará de 14 de dezembro de 1775,
parágrafo 9º; Ordem n. 102, de 23 de agosto de 1850; Ordem n. 228, de 18 de setembro de
1851; Aviso de 25 de janeiro de 1854 e Aviso n. 190, de 28 de maio de 1857.
Antes do advento do Código Civil, o registro de imóveis dispensava a
inscrição das transmissões causa mortis e dos atos judiciais, apresentando-se
tão falho e claudicante a ponto de ocasionar incerteza acerca da propriedade territorial,
cujo título não inspirava confiança para a circulação econômica.
A primeira legislação sobre registro de imóveis é a Lei n. 1.237,
de 24 de setembro de 1864, artigo 8º, com o Regulamento n. 3.453, de 26 de abril de 1865,
artigos 256, 259 e 267.
Quando foi instituído o registro geral para dar publicidade à
transmissão e à oneração dos imóveis, ficaram isentos dele:
- formais de partilha e de legado;
- arrematações e adjudicações em hastas públicas;
- sentenças proferidas em ações divisórias;
- sentenças de adjudicação de imóveis em pagamento de dívidas do
casal em inventário.
Segundo Afrânio de Carvalho, cada um desses títulos podia tornar-se
ponto de partida de uma cadeia dominial ilegítima, desde que o inventário, a divisão e
a execução judicial tivessem sido processados sem a juntada de título de domínio do
inventariado, do condomínio dividendo e do domínio do executado. Se o imóvel
inventariado não pertencesse ao de cujus, ou o arrematado em hasta pública não
pertencesse ao executado, ou o imóvel dividendo carecesse de título, o formal de
partilha, a certidão ou a folha de pagamento em divisão e a carta de arrematação
seriam documentos de direitos inexistentes. Deixados soltos, os títulos de transmissão causa
mortis e os atos judiciais prestavam-se a numerosas fraudes, que frustravam
consideravelmente a utilidade do registro. Dentre essas fraudes, algumas tornaram-se
relativamente comuns: a descrição de imóveis alheios em inventário e sua conseqüente
partilha e lançamento no mundo dos negócios; a execução graciosa, por conluio entre o
exeqüente e executado, de imóvel não pertencente a este e a resultante arrematação em
hasta pública; a divisão de imóvel alheio e a venda ulterior dos seus quinhões; a
venda da totalidade de um imóvel pelo condômino, como marido, que, fazendo-se passar por
solteiro, burlava a legítima dos filhos, obrigados depois a promover a nulidade parcial
da venda, enquanto o imóvel era passado adiante ou submetido a inscrição no registro
Torrens; a usurpação de imóveis alheios na delimitação periférica do imóvel
submetido a inscrição no Registro Torrens. Dessas causas nascia a duplicidade de
inscrições, ou de cadeias de inscrições, referentes ao mesmo imóvel, que acabava
provocando numerosas demandas, em que juízos e tribunais eram chamados, como ainda o são
na seqüência daquelas, a dirimir o conflito de títulos inscritos. Sem saber o que
existia no meio, ninguém podia assegurar de pronto se o que aparecia na frente era
deveras continuação do que ficara atrás. Puxar os fios da meada era a tarefa imposta
aos juízes quando tinham de decidir ações reivindicatórias, emaranhadas pela
neces-sidade do retrospecto de documentos de variada natureza, como partilhas, compras em
comum, divisão entre comunheiros, anulação de escrituras, manutenção de posse,
invocação de usucapião, requerimento e contestação do registro de Torrens (Registro
de imóveis, Forense, 1976, p. 288).
Na República, o Decreto n. 169-A, de 19 de janeiro de 1890, artigo
8º, repetiu o princípio, reafirmado, posteriormente, pelo Decreto n. 370, de 2 de maio
de 1890, artigos 233, 234 e 237:
"Não são sujeitas a transcrição as transmissões causa
mortis, ou por testamento, nem os atos judiciários".
Logo, se de alguma sentença de partilha constava pagamento de bem de
raiz a herdeiro ou a legatário, tinha o terceiro de ir contra a partilha.
4. Registro do Imóvel - Efeitos
O registro torna público o título a que ele se refere e,
presumivelmente, autêntico, não quanto à sua essência, mas seguro e eficaz quanto à
forma e à exterioridade do título.
5. Registro Torrens
Em 1890, logo no começo da República, o Governo introduziu no
país um registro novo, o Registro Torrens, oferecendo-o ao povo como alternativa do
então vigente Registro de Imóveis.
Com exposição de motivos de Rui Barbosa, então Ministro da Fazenda,
idealizado por Robert Richard Torrens e adotado inicialmente na Austrália em 1858, foi
estabelecido no país pelo Decreto n. 451-B, de 31 de maio de 1890, a que deu regulamento
o Decreto n. 955-A, de 5 de novembro de 1890.
No Brasil, veio a subordinar-se a um processo misto, principalmente
judicial, muito demorado e dispendioso com a publicação de editais, custas e outras
despesas, só acessível aos ricos.
Oferecia uma matrícula ao mesmo tempo constitutiva e legitimadora,
dotada de força formal (fé pública) em prova absoluta da propriedade, mais valiosa do
que a inscrição comum, que, por ser apenas constitutiva não purga os vícios acaso
existentes na transmissão.
Além de facultativo, portanto, não dispensa nem substitui o que se
haverá de praticar no Registro de Imóveis. Duas são as finalidades precípuas do
Registro Torrens:
- mobilização do imóvel pela circulação comercial do título de
propriedade das terras;
- expurgo dos títulos, tornando o imóvel insuscetível de
reivindicação, e garantia da propriedade pelo Estado.
Apenas os imóveis rurais são registráveis no sistema Torrens.
Malgrado seu insucesso e desuso, não obstante a excelência teórica
desse instituto, o Código de Processo Civil de 1939 o restabeleceu (arts. 457-464), sendo
seguido pelo de 1973, que o incluiu entre os procedimentos extravagantes que continuam em
vigor (art. 1.218, IV), bem como a Lei dos Registros Públicos nos artigos 277-288.
Descaracterizado, conflituoso, caro e demorado, só resta ser declarado extinto por lei.
6. Aquisição da Propriedade Imóvel pela Transcrição do Título
O registro serve ao princípio da publicidade e nada tem a ver com
a posse, nem com a tradição.
Segundo Pontes de Miranda:
"O que se quer, com o registro, é que ele traduza, nos papéis ou
livros do cartório, a verdade sobre as relações jurídicas, lá fora. Se não a traduz,
é inexato; o oficial registrou o que não devia registrar, ou não podia; ou deixou de
registrar o que devia. Inexato o registro, portanto, ou por excesso, ou por diferença, ou
por omissão. Se o registro contém o que era irregistrável por sua natureza, então não
é só inexato ou incompleto: é ineficaz todo registro do irregistrável por sua
natureza. Tão-pouco é ele incompleto, por se não haver registrado o que não é
registrável, e.g., qualquer dos direitos de vizinhança, que são limitações ao
conteúdo do direito de propriedade (não restrições) e, pois, irregistráveis."
(ob. cit., p. 207).
No registro de imóveis têm entrada:
- o domínio sobre imóveis;
- os direitos reais, pretensões, ações e exceções sobre imóveis;
- as cláusulas referentes a imóveis a que a lei atribui, com isso,
eficácia erga omnes.
Escapam do registro os imóveis que estão fora do comércio por
inapropriáveis (Código Civil, art. 69, 1ª parte) e os imóveis do domínio da União,
dos Estados-membros e dos Municípios (Código Civil, art. 65), que, entretanto, deverão
ser registrados para que possam ser alienados.
Com a superveniente exigência da transcrição pelo artigo 532,
incisos II e III, do Código Civil, no tocante às sentenças pelas quais, nos
inventários e partilhas, se adjudicavam bens de raiz em pagamento de dívidas da
herança, e às arrematações e adjudicações em hastas públicas, ficou claro que a
data da transmissão é a da transcrição.
7. Princípio da Continuidade do Registro
O princípio de continuidade quer dizer que deve existir um
encadeamento de titularidades à vista do qual só se fará a inscrição de um direito em
relação a determinado imóvel, se o outorgante dele figurar no registro como seu
titular, assegurando a legitimidade da transmissão. Assim, as sucessivas transmissões ou
onerações do direito que derivam umas das outras, asseguram sempre a preexistência do
imóvel no patrimônio do disponente. Cada um se liga ao seu antecedente, como o seu
subseqüente a ele se ligará posteriormente. Graças a isso, o Registro de Imóveis
reflete com a maior fidelidade possível a realidade jurídica e inspira confiança.
7.1. Exigência da transcrição anterior
Em 7 de fevereiro de 1924, a Lei n. 4.827, em seu artigo 11,
alínea "b", autorizou o Presidente da República a expedir novo regulamento
para execução do Decreto n. 169-A, de 19.1.1890, observando as modificações feitas
pelo Código Civil.
Em 24.12.28, foi baixado o Decreto n. 18.542, elaborado por uma
comissão de juristas presidida por Philadelpho Azevedo. Foi esse regulamento, com
vigência a partir de 1º.5.29, que, interpretando ao contrário do que ordenava o artigo
251 do Decreto n. 370, de 1890, estabeleceu a obrigatoriedade da transcrição anterior
para que se pudesse transcrever ou inscrever qualquer título no Registro de Imóveis.
Este dispositivo, segundo João Rabello de Aguiar Vallim, é
incongruente, pois, pelo Direito vigente antes do Código Civil, a transcrição não se
realizava para o efeito de aquisição da propriedade – o que se operava pelo título
e tradição, como no Direito francês – mas tão-só para valer contra terceiros e
assim mesmo quanto às transmissões entre vivos dos imóveis suscetíveis de hipoteca,
estando expressamente excluídas dessa formalidade as transmissões causa mortis ou
por testamento e atos judiciários (Decreto
n. 370, de 1890, arts. 233 e 237).
Segundo esse autor:
"O que o legislador quis dizer foi que devem ser registrados os
títulos posteriores à vigência do Código Civil, isto é, os entre vivos, lavrados
após o dia 1º.1.1917, e os causa mortis, decorrentes de falecimento ocorrido
após essa data. Os anteriores, até 31.12.1916, não precisam cumprir essa formalidade,
pois o fato gerador (morte) já se consumara, transmitindo-se desde logo aos herdeiros o
domínio e a posse dos bens (CC, art. 1.572)." (ob. cit., p. 61).
7.2. Primeira inscrição do imóvel - apoio em título legítimo
A fim de servir de ponto de partida do funcionamento da
continuidade, não sendo possível remontar até a carta de sesmaria, adotou-se uma
fórmula transacional menos rigorosa. Foi o regulamento dos registros públicos
subseqüente ao Código Civil, permitindo a inscrição simultânea, tanto do título pelo
qual o disponente adquiriu o direito, como daquele pelo qual o transmitia, preceituando o
referido regulamento que nenhum título fosse transcrito sem que primeiramente o fosse o
título anterior, salvo se este não estivesse obrigado a registro, segundo o direito
então vigente (Decreto n. 18.542, de 1928, art. 234).
Ao reproduzir essa fórmula, o artigo 244 do Decreto n. 4.857, de 1939,
nela intercalou um esclarecimento, dizendo que não se poderá fazer a inscrição
"sem prévio registro do título anterior, e, quando nenhum haja, do último anterior
ao Código Civil, salvo se esse não estivesse obrigado ao registro, segundo o direito
então vigente" (João Rabello de Aguiar Vallin, ob. cit., p. 295).
Em outras palavras, o título celebrado após a vigência do Código
Civil não podia ingressar por si só no registro, mas teria de apoiar-se em outro que
historicamente o houvesse antecedido, ainda que esse outro estivesse bastante recuado no
tempo. Caso o título anterior não se encontrasse dentro do registro, teria de ser
procurado fora para ali ser trazido em primeiro lugar, ainda que se tratasse de título
anterior à vigência do Código Civil, desde que inscritível no direito precodificado.
Ao ser introduzido no registro, o princípio da continuidade exigiu a
menção do título anterior nos títulos novos e na predisposição de atos judiciais.
Assim, a procedência do imóvel passou a ser exigida, quer nas escrituras públicas de
transmissão, quer nas descrições de bens em inventário e nos editais de praça, já
que tais atos dão origem a formais de partilhas e cartas de arrematação e de
adjudicação (Decreto n. 4.857, de 1939, art. 248; CPC de 1939, art. 471, § 1º e 963;
CPC de 1973, arts. 993, IV, "a" e 686, I).
A nova Lei dos Registros Públicos (Lei n. 6.015, de 1973, com as
alterações da Lei n. 6.216, de 30 de junho de 1975), além de repetir a exigência do
prévio registro do título anterior, também reproduziu a menção desse registro no
título atual, seja qual for a sua natureza: privado, judicial ou público.
A desapropriação é uma exceção ao princípio da continuidade,
optando a doutrina pela aquisição originária da propriedade, de sorte que o Estado
chama a si o imóvel diretamente, livre de quaisquer ônus reais que acaso o gravassem,
não havendo sucessão entre o expropriante e o expropriado, bastando o registro da carta
de sentença, independente da pré-inscrição do desapropriado.
8. Princípio da Publicidade
Esse princípio é comum a todos os registros públicos e por meio
dele considera-se que o registro torna público a todos o conhecimento dos atos e fatos
registrados.
A exibição dos assentamentos constitui a publicidade material do
registro, e a publicidade formal é a que emana de certificação, informes ou cópias
autênticas (Álvaro Melo Filho, Princípios do direito registral imobiliário, Revista
de Direito Imobiliário, n. 17, p. 28, 1986).
9. Princípio da Especialidade
No magistério de Afrânio de Carvalho, o requisito registral da
especialização do imóvel, vertido no fraseado clássico do direito, significa a sua
descrição como corpo certo, a sua representação escrita como individualidade
autônoma, com o seu modo de ser físico, que o torna inconfundível e, portanto,
heterogêneo em relação a qualquer outro (Registro de imóveis, Rio de Janeiro:
Forense, 1982, p. 247).
Para Tabosa de Almeida (Revista de Direito Imobiliário, n. 11,
p. 53), é aquele que exige a identificação do imóvel rural mediante a especificação
de suas características, confrontações, localização, área e denominação.
Tratando-se de imóvel urbano, a identificação consistirá na declaração do logradouro
em que fica situado, do número do imóvel e de sua designação cadastral, assim como
– seja rural ou urbano – do número da matrícula, se houver, e do número do
registro anterior. Estes conceitos decorrem do artigo 176, parágrafo 1º, II, n. 3, da
Lei n. 6.015, que deve ser aplicado em consonância com o artigo 225, mencionando-se os
nomes dos confrontantes, sempre que se trate de imóvel rural, ou apenas designando os
imóveis confinantes, se se tratar de imóvel urbano. Se se cogitar de lote ou de terreno
urbano é necessário esclarecer, além do mais, se fica situado do lado par ou ímpar do
logradouro, em que quadra e a que distância métrica da edificação ou da esquina mais
próxima.
10. Princípio da Disponibilidade
Vincula-se ao princípio de que ninguém pode transferir mais
direito do que tem. É imperioso verificar-se se o imóvel está disponível, vale dizer,
se está em condição de ser alienado ou onerado, tanto do ponto de vista físico, como
do prisma jurídico.
11. Princípio da Legalidade
Este princípio impede o ingresso, no Cartório de Registro de
Imóveis, de títulos inválidos, imperfeitos ou sem previsão legal. A verificação da
legalidade do título e a efetivação de seu registro, se o mesmo estiver em conformidade
com a lei, é uma regra implícita e subentendida na Lei dos Registros Públicos.
Assim, há várias décadas foi ofendido este princípio num caso em
que determinada entidade religiosa requereu ao Registro de Imóveis a transcrição de
gleba de terras apresentando uma certidão do Livro de Tombamento das Terras da Capitania
de São Vicente – 1818, uma certidão do inventário dos bens dos religiosos na
Comarca – 1835, uma certidão do Registro Paroquial – 1856, e fornecendo uma
descrição contemporânea das terras. Nenhum dos atos certificados constituía ato
translativo previsto na legislação da época (Ordenações Filipinas). O Registro
Paroquial, com finalidade estatística, não vale como título dominial, conforme
pacífica jurisprudência. Os dois outros eram meras relações, também estatísticas.
Num deles mencionava-se que a entidade teria recebido duas concessões de sesmarias. A
carta de sesmaria, ou qualquer certidão dela, não foi apresentada. Cabia ao Oficial
verificar se algum dos documentos exibidos era o título dominial instrumentado. No caso,
nenhum era. Apenas havia simples referências à concessão de sesmarias, e por
referências e mais a descrição unilateral fornecida pelo próprio registrante (deslise
também grave), o Cartório lançou a transcrição! Registrou sem a prova instrumental do
direito real, sem o título translativo do direito real, efetivando-se o registro sem
suporte em título causal hábil. Ocorreu nulidade de pleno direito, conforme ensinamento
contido em Decisões administrativas da Corregedoria Geral da Justiça, Revista dos
Tribunais, 1982, p. 78.
12. Princípio da Prioridade
No direito vigente, em que todos os títulos transmissivos são
sujeitos a registro, se forem apresentados dois títulos de transferência do imóvel,
prefere-se, se oriundos do mesmo alienante, aquele que primeiro se apresentou ao registro
e, se oriundos de alienantes diversos, aquele cujo alienante se ache inscrito no registro.
13. Prova do Domínio no Sistema Brasileiro1
Pelo nosso sistema, o título per si não prova o domínio,
porque a propriedade se adquire pelo registro – "Quem não registra não é
dono".
Mas este registro também por si só não faz prova bastante de
domínio, porque não é ele ato originário, como é o título que poderá conter um
vício insanável.
A prova do domínio, segundo o sistema brasileiro, é feita com o
"título registrado", do qual decorre, quer entre as partes contratantes, quer
perante terceiros de boa ou má-fé, uma presunção relativa de domínio, que assim
prevalecerá até prova em contrário: presume-se pertencer o direito a quem registrou.
O registro, enquanto não for cancelado, produz todos os efeitos
legais. (João Rabello de Aguiar Vallim, ob. cit., p. 46).
14. Nulidade do Título e Nulidade do Registro
Pelo sistema vigente, o registro se faz à vista de um título. Se
o teor do registro não exprimir a verdade, o prejudicado poderá reclamar que se
retifique e, se for o caso, mover a ação de cancelamento, pedindo, concomitantemente, o
registro da citação respectiva para elidir a eventual boa-fé de terceiros que venham a
adquirir o imóvel e, em conseqüência, pleitear direitos de retenção, indenização ou
quaisquer outros.
A nulidade do título acarreta, necessariamente, a do registro, porque,
não constituindo este um ato originário, autônomo, é evidente não ter ele força de
purgar o domínio ou qualquer outro direito real, de um vício que inquina o próprio
título do qual se originou.
A recíproca, no entanto, não é verdadeira, pois a nulidade do
registro jamais poderá acarretar a nulidade do título, podendo assim o registro nulo, se
cancelado e renovado, ser escoimado do vício que portava. (João Rabello de Aguiar
Vallim, ob. cit., p. 45).
15. Terras Devolutas e Registro
Com o descobrimento do Brasil, toda sua terra passou, por direito
de conquista, para a nação portuguesa, ou seja, para o domínio público. Evidencia-se,
pois, a formação histórica da origem da propriedade pública no Brasil.
A fim de possibilitar a exploração do imenso território, a
administração colonial transferiu aos colonos enormes glebas de terras denominadas
sesmarias.
Assim, a formação da propriedade privada no país, decorrência da
propriedade pública, até 1822, deu-se principalmente pela concessão de sesmarias.
Este regime vigoraria até a Independência, quando todas as terras
públicas passaram para o domínio do Governo Geral do Império; mas, antes, o Príncipe
Regente, D. Pedro, pela Resolução de 17.7.1822, suspendeu as concessões de sesmarias, e
daí começou a verificar-se a generalização dos apossamentos de terras ainda não
ocupadas, ocorrendo, segundo os estudiosos, um verdadeiro caos.
Em 1850, por iniciativa de José Bonifácio de Andrada e Silva, foi
editada a Lei n. 601, chamada Lei de Terras. Definiram-se pela primeira vez terras
devolutas e se restringiu sua aquisição, como se verá transcrito a seguir:
"Artigo 1º - Ficam proibidas as aquisições de terras devolutas
por outro título que não seja o de compra.
(...)
Artigo 3º - São terras devolutas:
Parágrafo 1º - As que não se acharem aplicadas a algum uso público
nacional, provincial, ou
municipal.
Parágrafo 2º - As que não se acharem no domínio particular por
qualquer título legítimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do
Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta do cumprimento das
condições de medição, confirmação e cultura.
Parágrafo 3º - As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras
concessões do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta
lei.
Parágrafo 4º - As que não se acharem ocupadas por posses, que,
apesar de não se fundarem em título legal, forem legitimadas por esta lei."
Nota-se, no entanto, que a definição legal de terras devolutas faz-se
por exclusão. São terras devolutas aquelas que não estiverem enquadradas nessas
hipóteses legais. A lei não adotou um conceito doutrinário. Hoje, no Brasil, devoluto
tem conceitos vários. Em Portugal, onde o termo não tinha a importância que possui no
Brasil, significava vazio, baldio, desocupado.
A Lei n. 601, de 1850, além de definir as terras devolutas,
estabeleceu os modos de reconhecimento do domínio privado, de regularização das
situações irregulares e da titulação dominial.
Na Lei e em seu regulamento, Decreto n. 1.318, de 1854, foi igualmente
adotado meio de discriminar as terras devolutas, separando-as das particulares, ficando,
pois, reconhecido o domínio específico do Estado sobre o que ficou discriminado,
retirando-se do rol do domínio genérico, presumido, sobre todo o território, em razão
da Independência.
Criou-se também o chamado "Registro Paroquial", de
finalidade meramente estatística, e que, neste século, foi indevidamente utilizado como
se título de domínio fosse, para o ingresso de imóveis no Registro Imobiliário.
Ao longo da segunda metade do século XIX poucas terras tiveram sua
situação regularizada ou foram tituladas. Já a população aumentou e as ocupações
irregulares multiplicaram-se.
Com a República, a Constituição de 1891 transferiu aos
Estados-membros a maior parte das terras devolutas, mas sem definí-las.
Vários Estados, então, legislaram sobre a matéria, definindo
indevidamente o que seriam terras devolutas. Na verdade, procuraram eles elencar os casos
em que reconheciam ou deixavam de reconhecer o domínio privado.
Hoje, a Constituição Federal de 1988 dispõe sobre as terras
devolutas em diversas passagens. Logo no artigo 20, II, coloca entre os bens da União,
como antes, as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei. Dessa forma, especificam-se quais, dentre as
terras devolutas, são indispensáveis para esses fins.
No artigo 26, inciso IV, inclui a Constituição entre os bens dos
Estados as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Da exegese desses dispositivos infere-se que, por regra, a titularidade
das terras devolutas é dos Estados. Quando lei federal especificar que as mesmas se
destinam àquelas finalidades determinadas, a titularidade passa a ser da União. Terras
devolutas federais só por exceção, devendo ser destinadas às finalidades especificadas
no artigo 20, II, da CF.
Nas primeiras décadas deste século a apuração e arrecadação de
terras devolutas no Estado de São Paulo foram feitas em processo discriminatório
administrativo. A partir de 1931, por meio da ação discriminatória judicial.
Atualmente, essa ação é disciplinada na Lei Federal n. 6.383, de 7
de novembro de 1976, tendo por finalidade estremar as terras devolutas dos imóveis de
propriedade privada. Recorre-se a ela quando o processo administrativo for dispensado ou
interrompido por presumida ineficácia, ou quando os ocupantes não atenderem ao edital de
convocação ou à notificação.
Analisando os títulos de domínio dos particulares, separam-se as
propriedades privadas das terras devolutas. Estas podem estar na posse de particulares
que, se preencherem os requisitos legais, poderão posteriormente ter sua posse legitimada
pelo Poder Público até o limite de 100 hectares, como dispõe o artigo 29 da mencionada
Lei Federal.
Em síntese, as terras do Brasil que não foram passadas, de forma
legítima ao patrimônio privado, eram do domínio de Portugal, sucedido pelo Governo
Geral do Império. Com a Constituição de 1891, até os nossos dias, o domínio sucedeu
aos Estados. Assim, não há a necessidade de os Estados demonstrarem título para
provarem o domínio, já que o título é a própria posse histórica. Há presunção de
que a terra é pública, devendo o particular provar a origem legítima do seu título.
Além disso, mesmo na posse de particulares e mesmo havendo título
dominial registrado, a propriedade dessas terras pertence ao Poder Público, por serem
terras devolutas, bens públicos, imprescritíveis. É a denominada justificação pela
posse histórica, como já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
Tratando-se de terras devolutas, o que se há de presumir, de acordo
com todo o sistema do direito anterior ao Código Civil, é que continuem devolutas.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo, São
Paulo: Atlas, 1992) considera as terras devolutas como espécie do gênero das terras
públicas, classificadas como bens públicos dominiais, segundo o Código Civil, artigo
66, III. São dominiais por não terem nenhuma destinação pública, antes de serem
discriminadas.
Terminada a ação discriminatória as áreas devolutas podem ser
registradas, mas o Poder Público não adquire pelo registro. A sentença não constitui o
domínio, mas apenas o declara. Portanto, ele preexiste à ação. Entretanto, para serem
posteriormente alienadas, as terras devolutas devem ser registradas para se atender ao
princípio da continuidade.
Aqui no Estado de São Paulo, o Decreto-Lei n. 14.916, de 1945, artigo
56, obrigou a Procuradoria do Patrimônio Imobiliário a registrar no Cartório de
Registro de Imóveis as sentenças reconhecedoras do domínio do Estado, inclusive as
proferidas nas discriminatórias de terras devolutas (RT 352/113).
"Se a área discriminada for descontínua, cada gleba receberá
matrícula própria, na qual figurará como proprietário o Poder estatal, autor da
ação, inexistindo o número do registro anterior. Em seguida, ao pé da matrícula,
será então registrada a carta de sentença proferida na ação." (João Rabello de
Aguiar Vallim, ob. cit., p. 124)
Pelo lado do particular, se o mesmo, ou seu antecessor, participou da
ação discriminatória, ficando sujeito aos efeitos da sentença, seu registro pode ser
cancelado. Antes de sê-lo, ainda gozará da presunção juris tantum do artigo 859
do Código Civil. Daí continuarem a ocorrer transmissões. Porém, frente ao Estado, com
decisão judicial declaratória de seu domínio, o registro do particular não prevalece.
Ainda que as terras registradas tenham sido discriminadas
administrativamente, o registro do Poder Público pode ser confrontado com o registro de
terceiros e prevalecer.
Em rumorosa ação movida contra o Estado, defendido pela Procuradoria
do Patrimônio Imobiliário, na Comarca de Itanhaém, incidente sobre enorme gleba
devoluta coberta por Reserva Florestal e julgada improcedente pelo douto Juiz de Direito
Doutor Luiz Antonio Morato de Andrade, a sentença foi confirmada pela 6ª Câmara Cívil
do Tribunal de Justiça em decisão que ilustra bem a matéria:
"Para fazer prova de domínio, contra a sentença proferida na
discriminatória, a autora deveria ter demonstrado que seu direito tem origem anterior à
discriminação. No entanto, a filiação de seu título só vai até o ano de 1927, ao
passo que a discriminatória foi decidida em 1916. Está claro portanto que o título da
autora é posterior à discriminação e não tem o condão de excluir o domínio
público. Aliás, mesmo que a autora (por si e por seus antecessores) tivesse tido posse
do imóvel, desde a origem mais remota de seu título, ainda assim não estaria afastado o
direito do Estado, visto não ser admissível o usucapião de terras públicas. Sendo bem
anterior o título de domínio do Estado, a transcrição do título da autora não pode
produzir o efeito por ela desejado. A transcrição gera apenas uma presunção de
pertencer a propriedade à pessoa que figura como dona no registro imobiliário. Essa
presunção é juris tantum e admite prova em contrário..."
"Pouco importa – disse o desembargador Euler Bueno – que
uma das mencionadas discriminatórias, a do 18º Perímetro de Peruibe, se haja
caracterizado como processo meramente administrativo, nos termos do Regulamento n. 734, de
1900, cuja decisão, apenas homologatória, não se valoriza com a força da coisa
julgada; desse processo administrativo também decorre uma presunção juris tantum,
com o registro imobiliário, que à autora cumpria enfrentar com provas, que não
completou." (Apelação n. 254.716).
A decisão foi confirmada no julgamento dos Embargos Infringentes n.
254.716 – Terceiro Grupo de Câmaras do Tribunal de Justiça de São Paulo.
São estas as considerações necessárias à melhor compreensão da dominialidade.
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