CIDADANIA: ESBOÇO DE EVOLUÇÃO E SENTIDO DA EXPRESSÃO

José Roberto Fernandes Castilho*


Fora do dilema, num possível território lúcido, talvez a cidadania desperte, sem contar com a revolução e sem que se abandone uma confiança, ainda que mínima, ainda que cética, na justiça social.

Raimundo Faoro


Sumário: 1. Introdução. 2. Idade Média. 3. Revolução Francesa. 4. Os Direitos Sociais e Positivos. 5. "Escola da Cidadania". 6. Educação e Cidadania. 7. Conclusão.


1. Muito se tem escrito no Brasil sobre a idéia de cidadania, em especial a partir da Constituição de 1988 que a consagrou como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º/II). Multiplicam-se os estudos sobre aspectos específicos do tema como a cidadania ativa (Maria Victória de Mesquita Benevides), a cidadania regulada — já chamada "estadania" — (Wanderley Guilherme dos Santos), "a geografização da cidadania" (Milton Santos), a cidadania urbana e rural, a cidadania dos trabalhadores etc. Mas parece importante fixar tanto uma idéia-base quanto sua evolução no tempo. Isto porque se percebe que em muitos casos o essencial do problema acaba ficando de fora.

 

Acredito que, ao longo da história, pelo menos três visões distintas da cidadania se sucederam. A visão medieval, a liberal ou moderna e a atual são distintas mas conexas, como veremos. Da ausência de submissão pessoal passou-se à noção de simples titularidade de direitos e desta à atual, concernente ao gozo efetivo dos direitos individuais, coletivos, sociais e políticos (ou de participação na vida política), todos embasados na nacionalidade — o direito a ter direitos (sobre a classificação dos direitos fundamentais, v. José Afonso da Silva). Com efeito, a noção atual de cidadania é a de fruição concreta desses direitos todos, necessários e fundamentais para a expansão da personalidade humana. Mas para que se chegasse a ela um longo caminho teve antes que ser percorrido.

É importante, desde logo, esclarecer que os direitos da cidadania não se confundem com os direitos humanos, embora haja uma zona comum entre eles. Dalmo Dallari, por exemplo, em textos e aulas, deixa claro esta diferenciação quando analisa, em profundidade, a problemática dos direitos humanos no mundo atual. Pode-se dizer, em suma, que os direitos da cidadania dizem respeito aos direitos públicos subjetivos consagrados por um determinado ordenamento jurídico, concreto e específico. Já os direitos humanos — expressão muito mais abrangente — se referem à própria pessoa humana como valor-fonte de todos os valores sociais (Miguel Reale). A discussão sobre os direitos humanos (direito à vida, direito a não ser submetido à tortura, direito a não ser escravizado, direito a uma nacionalidade etc) se coloca, pois, num outro plano de análise teórica. No plano do global, do universal, numa perspectiva jusnaturalista, e não do positivo e tópico.

A respeito, no artigo 5º da Declaração e Programa de Ação de Viena — aprovados na Conferência Mundial sobre Direitos do Homem, em 25 de junho de 1993 — é dito que: "Todos os direitos humanos são universais, indissociáveis e interdependentes, e estão relacionados entre si. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos de forma global e de maneira justa e eqüitativa, em condições de igualdade e atribuindo a todos o mesmo peso. Há que ser levada em conta a importância das particularidades nacionais e regionais, bem como a importância dos vários patrimônios históricos, culturais e religiosos; contudo, independentemente de seus sistemas políticos, econômicos e culturais, os Estados têm o dever de promover e proteger todos os direitos do homem e as liberdades fundamentais".

2. A autonomia das cidades medievais — derivada das franquias —, na Baixa Idade Média (sécs. XII a XV), transformou-as num lugar privilegiado para o exercício da liberdade. Liberdade entendida aqui como libertação da servidão. O servo da gleba fugia então dos feudos e penetrava nos muros da cidade, onde se considerava ao mesmo tempo protegido e livre do senhor feudal e da sujeição que devia a ele (a vassalagem). Daí o dito que demonstra o "espírito da época" (cf. Maria Encarnação B. Spósito): "O ar da cidade é o ar da liberdade" ou, melhor, "o ar da cidade é libertador" (Stadtluft macht frei). Tratava-se, como é claro, de uma liberdade de fato, o que não impedia de torná-las pólos de atração para uma população que crescia desde o século XI.

Mas, ligado ao renascimento do comércio, o processo de urbanização da Europa da Idade Média — um fenômeno complexo e controvertido — era "lento demais para permitir às cidades absorver a imigração em massa da população rural" (Bronislaw Geremek). Surge, então, uma massa de miseráveis — os excluídos — que tornam-se um elemento constante da paisagem social da Europa, muito embora a pobreza não tenha certidão de nascimento (id). Quer dizer: paradoxalmente, liberdade e pobreza caminhavam juntas pois, com efeito, a liberdade — que não se confunde com a libertação — pode se reduzir ao direito de morrer de fome (ainda não se cogitava da transformação do freedom from no freedom to).

É interessante notar que a etimologia da palavra "cidadão" remete obviamente à "cidade" (do latim civitas, que, no mundo romano, corresponde a pólis, a Cidade-Estado dos gregos). Isto significa que, na origem, a idéia-força da cidadania diz respeito à idéia da liberdade — real ou ilusória — de que dispunha o habitante da cidade em comparação com o servo da gleba, no limiar do sistema capitalista. A palavra "cidadão" surge no português em 1361, segundo o "Dicionário Etimológico" de José Pedro Machado (outro dicionarista, Antonio Geraldo da Cunha, aponta seu aparecimento no século XIII), sendo certo no entanto que, no século XVIII, expandiu-se através do francês (citoyen) e do imaginário da revolução. Assim, as expressões "direito à cidade" e seu derivativo "direito da cidadania" têm, hoje, significados muito próximos: são as liberdades públicas vistas ex parte populi (O desenvolvimento do capitalismo diluiu estruturalmente a velha dualidade cidade-campo).

3. Nos séculos seguintes, a expansão do capitalismo tornou necessária a definição de um quadro institucional que garantisse o novo modo de produção. O Estado moderno se consolida, então, na data emblemática de 1648 (Paz de Westphália que pôs fim à Guerra dos Trinta Anos) lutando, ao mesmo tempo, contra a autonomia das cidades medievais e contra as pretensões do império. E por isso nasce absolutista, concentrando poder político. Em reação a isso e à possibilidade de "abuso" do poder, diversas teorias surgiram buscando limitar o poder do Estado para salvaguardar as liberdades: a "separação de poderes" (Montesquieu e Locke); os direitos naturais, a democracia ou a soberania popular (Rousseau).

Na Revolução Francesa estas teorias são consagradas e ganham um estatuto jurídico. Seu mais importante documento é, sem dúvida, a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, que, como informa o Preâmbulo, se destina a resgatar os direitos naturais dos homens, os quais estavam esquecidos. Direitos esses que estão elencados no artigo 2º: liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão (o último logo esquecido). São direitos individuais e, como tais, quase coincidem com o caput do artigo 5º da Constituição Brasileira de 1988 que arrola o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.

O cidadão passa a ser, assim, um titular de direitos individuais num Estado regido por leis e não mais um súdito do reino. No ano de 1774, Beaumarchais, em famoso discurso, proclamava: "Eu sou um cidadão, isto é, alguma coisa de novo, alguma coisa de imprevisto e de desconhecido na França". Não importava se tais direitos estavam sendo de fato exercidos ou não (inverte-se a questão): juridicamente eles estavam sendo afirmados.

Surge, então, um outro dito que exprime essa nova situação. Quando o moleiro de Sans Souci, em Potsdam, se vê ameaçado por Frederico II, o Grande, Rei da Prússia — um "déspota iluminado" (contradição nos termos) —, porque seu moinho perturbava o panorama visto do Palácio real, exclama: "Há juízes em Berlim!". A frase é apontada como um "paradigma da confiança na independência do Poder Judiciário e representativa da certeza de que, violado o Direito, haverá a quem recorrer para obter-lhe a restauração" (Celso Antônio Bandeira de Mello, Folha de S. Paulo, 18 de abril de 1996, p. 1-3). Ou seja: se o ordenamento jurídico declara o homem titular de direitos, se eles são violados ou ameaçados surge a possibilidade de provocação do Poder Judiciário para que tais direitos sejam restabelecidos. E o Judiciário haveria de dar resposta adequada.

É importante grifar que, a partir da Revolução Francesa, consolida-se a idéia de "liberdades públicas" (ou, tecnicamente, direitos públicos subjetivos) que nada mais são do que os direitos do homem consagrados pelo direito positivo ou, em outras palavras, os poderes de autodeter-minação reconhecidos e organizados pelo Estado (Jean Rivero). No entanto, a expressão "liberdades públicas", no plural, só vai surgir tardiamente com a Constituição francesa de 1852 (art. 25). Antes do século XVIII, era impossível pensar-se em direitos subjetivos oponíveis ao Estado, que caracterizava-se, como dito, pelo absolutismo monárquico.

O Direito Constitucional clássico ainda toma o cidadão como o nacional com direitos políticos perante o Estado (de votar, de ser votado, de participar de concursos para preenchimento de cargos públicos). E a cidadania surge com o alistamento eleitoral (art. 14 da Constituição). É uma idéia restrita e formal e, por isso, não compatível com a ampliação dos direitos inerentes à afirmação da cidadania. Muitos autores, no entanto, continuam hoje veiculando esta idéia liberal ou moderna sem situá-la no tempo e no espaço (Europa do século XVIII). A questão material, fática, muitas vezes, escapa-lhes.

É certo, no entanto, que a própria Constituição usa o mesmo termo em sentidos diferentes. O artigo 23/XIII estabelece a competência da União para legislar sobre nacionalidade, cidadania e naturalização. Ora, aqui é evidente que o termo "cidadania" está sendo tomado no sentido restrito ou formal referido. Mas é claro que tal não pode ser este o sentido da palavra tomada no artigo 1º como fundamento da República, ao lado da soberania, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do pluralismo político. A cidadania aqui tem o sentido forte de direito de acesso concreto e efetivo aos direitos públicos subjetivos: é o oposto da exclusão social (que dá origem aos "subcidadãos", referidos por Roberto Da Matta e Lúcio Kowarick, dentre outros).

4. Só que os direitos fundamentais de individuais ou coletivos (os individuais que são exercidos coletivamente, por exemplo, a liberdade de associação) mas negativos (exigindo uma inação do Estado) passaram neste século XX a ser sociais e positivos (exigindo um fazer, a prestação de um serviço do Estado). A Constituição de 1988 elenca alguns direitos sociais no artigo 6º — um rol exemplificativo —, todos eles visando possibilitar "melhores condições de vida aos mais fracos" (José Afonso da Silva): a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados (os direitos dos chamados "desassistidos sociais", dentre os quais — absurdamente — não se inclui a habitação). Isto para não se falar nos chamados direitos fundamentais de terceira geração, que têm cunho internacional acentuado (v.g., direito à paz, ao desenvolvimento econômico, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado).

Nesse ponto o problema se torna complexo. Exigir que o Estado democrático (e, como adverte Maurice Duverger, hoje todos se pretendem como tal), não perturbe a liberdade de expressão de pensamento, por exemplo, é relativamente simples. Basta proibir a censura. Porém exigir que o mesmo Estado garanta, concretamente, o direito à educação, à saúde ou à habitação adequada — com segurança, salubridade e serviços — é difícil porque isto demanda o desenvolvimento eficaz de políticas públicas de longo prazo (Henri Lefebvre considera o direito à habitação — o mais grave dos problemas urbanos — a "primeira palpitação" do direito à cidade).

E nestes casos o Judiciário pouco poderá fazer porque para a implementação de tais direitos é necessário, em suma, uma enorme gama de medidas de natureza tipicamente administrativa e não judicial (no caso do direito à educação, construir a escola, contratar professores etc., e pior: como se obter judicialmente o direito à autodeterminação dos povos, proclamado solenemente no artigo 1º do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, de 1966, e no artigo 4º/III da Constituição? Serão os direitos de terceira geração — chamados direitos de solidariedade ou de fraternidade — verdadeiros direitos ou apenas meras aspirações? A distinção entre direitos humanos e direitos da cidadania, antes referida, é importante para responder tais questões).

Portanto, quando se cogita da cidadania, na atualidade, não se está mais referindo à mera declaração de direitos. A Constituição Brasileira de 1988, por exemplo, é pródiga em declará-los solenemente, assim como inúmeros atos internacionais o fazem. Está sim se questionando a respeito do gozo efetivo deles. Volta-se, de certa forma, ao sentido medieval. Não mais a mera declaração escrita, mas sim sua concreção real garantida. É exatamente nisto — ou seja, na distinção entre declarar e garantir — que, a nosso aviso, reside a noção atual e polêmica de cidadania: como se garantir a fruição dos direitos públicos subjetivos? como proporcionar a igualdade de oportunidades? como dar eficácia às normas constitucionais que tratam dos direitos sociais? Este é o ponto fulcral (Observo que, atualmente, o prisma da eficácia é recorrente no Direito, no Planejamento, na Administração etc.).

5. Com tal finalidade, a Constituição brasileira de 1988, na esteira da Constituição portuguesa de 1976, tentou instituir, em vão, alguns remédios judiciais como o mandado de injunção — cujo dispositivo (art. 5º/LXXI) refere-se expressamente à cidadania — e a inconstitucionalidade por omissão. A jurisprudência, depois, esvaziou-os. Mas cumpre ressaltar que a Justiça nunca esteve habilitada a decidir os conflitos sociais — que extrapolam os esquemas processuais clássicos — até porque, como observa o grande sociólogo português Boaventura de Souza Santos, com alguma ênfase, "no Estado moderno, os tribunais não foram criados para julgar os poderosos, mas para punir as classes populares" (Entrevista, Folha de S. Paulo, 14 de outubro de 1995, p. 3-2). A relação processual básica estabelece-se entre credor e devedor, em pólos individuais, e o Estado-juiz (relação triádica) o que explica a grande ineficácia da atuação dos grupos sociais — setores desfavorecidos, minorias — em juízo.

De outra parte, entendo que também a iniciativa popular das leis tem tal objetivo, de vez que permite a regulamentação de direitos constitucionais que não são passíveis de fruição por não estarem ainda regulamentados na lei (Tocando num problema nevrálgico, na apresentação da citada obra de Maria Victória de Mesquita Benevides, Fábio Konder Comparato pergunta: até que ponto o Parlamento, como órgão por excelência da representação popular, perdeu legitimidade para manter o monopólio da legislação?). Mas, estranhamente, a iniciativa popular é muito pouco utilizada no Brasil, assim como os demais instrumentos da chamada democracia semidireta (plebiscito, referendo, ação popular, audiências públicas etc.,), que Maria Victória Benevides chama de "escola da cidadania".

Em Presidente Prudente, por exemplo, desde a promulgação da Lei Orgânica em 1990 até hoje — fim de 1995 — houve apenas uma proposta legislativa de iniciativa popular, referindo-se à diminuição dos vencimentos dos vereadores. Não chegou, entretanto, a ser levada à plenário tendo em vista que a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Municipal considerou-a inconstitucional, propondo seu arquivamento. (Há ação civil pública a respeito do caso, promovida pela Associação de Defesa dos Direitos do Cidadão — CIDADANIA, onde se questiona o alcance do disposto no art. 14/III da Constituição: não haveria a obrigatoriedade dos representantes do povo apreciarem as propostas de lei por ele diretamente feitas?).

Todos eles — além de outros instrumentos não instituídos aqui como o direito de veto popular (recall) — são expressões legítimas dos direitos de cidadania, ao lado do direito de sufrágio. Permitindo a participação popular no exercício do poder político, tais instrumentos são de enorme importância para a garantia da eficácia social e jurídica das normas constitucionais porque possibilitam, por exemplo, a regulamentação de vários direitos trabalhistas que não são exercidos exatamente pela falta de norma regulamentadora (v.g., participação do trabalhador na gestão e nos lucros da empresa, art. 7º/XI; a participação do trabalhador no capital, a forma mais ampla dessa participação segundo a doutrina, não foi prevista na Constituição).

6. De qualquer forma, é certo que o processo de avanço das garantias dos direitos da cidadania é muito mais uma questão de poder do que uma questão jurídica. Depende fundamentalmente dos "fatores reais de poder" que integram a Constituição real do Estado (Lassalle) do que das formas e modelos jurídicos. Se bem que, como diz Hannah Arendt, reduzir o Direito à lei é a redução do Direito a Hitler — "reductio ad hitlerum". O Direito — tal como a democracia — não pode se reduzir a uma forma. Daí a importância que ganham as reivindicações da sociedade civil organizada em movimentos sociais, em comunidades de base, em associações — que, em geral, se autodenominam hoje de "organizações não-governamentais" ou ONGs —, etc., uma vez que é só através dela que a cidadania e a democracia (conceitos indissociáveis) serão efetivamente conquistadas (O Dicionário de Política organizado por Norberto Bobbio define sociedade civil como "a esfera das relações entre indivíduos, entre grupos, entre classes sociais que se desenvolvem à margem das relações de poder que caracterizam as instituições estatais").

A plena atuação dessas entidades pressupõe o contexto de um Estado verdadeiramente democrático, e, além disso, "poroso", "permeável", que abra canais de participação popular no Governo e na Administração pública, valorizando-a. O direito de acesso ao Direito é uma decorrência do princípio da igualdade. A idéia atual de cidadania está na ordem do dia porque ela significa exatamente o avanço da própria democracia substancial, ou seja, aquela que caminha para a igualdade social e econômica. De outra parte, se é certo que o desenvolvimento permite o desfrute de todos os direitos humanos e das liberdades públicas, a inexistência de desenvolvimento sustentado não pode ser apresentada como justificativa para a limitação deles (cf. Declaração e Programa de Ação de Viena, cit., art. 10).

Assim, a base verdadeira desta transformação está na educação política (em sentido amplo) do povo, envolvendo tanto a participação na vida coletiva quanto a educação para a ética na política. Segundo o pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), artigo 13, a educação deve capacitar todas as pessoas a participar efetivamente de uma sociedade livre. Ela é, na verdade, uma "precondição para o exercício da cidadania" (Evaldo Vieira). Assim, a educação, além de ser um direito social básico e elementar, é também o caminho — ou a condição necessária — que vai permitir o exercício e a conquista do conjunto dos direitos da cidadania, que se ampliam a cada dia em contrapartida às necessidades do homem e da dignidade humana. Além do que os direitos da cidadania não são apenas oponíveis ao Estado, mas também em face da atuação de outros particulares que não os respeitam, como se verifica, por exemplo, no caso da poluição.

Neste sentido, Antônio Joaquim Severino entende a educação como mediação para a construção da cidadania, contribuindo para a integração dos homens no tríplice universo do trabalho, da simbolização subjetiva e das mediações institucionais da vida social. A educação política do povo, ou educação para a cidadania, deve, pois, possibilitar primeiro o igual acesso ao Direito — isto é, o conhecimento do ordenamento jurídico das liberdades públicas por parte de todas as pessoas — e então a formação das consciências dos sujeitos sociais para a necessidade de sua afirmação no nível dos fatos, no nível da vida real. E daí a luta por sua extensão.

Como sublima Milton Santos, "a cidadania, sem dúvida, se aprende". Tanto assim que a Constituição Federal, no artigo 205, estabelece que a educação — direito de todos e dever do Estado e da família — deve visar o pleno desenvolvimento da pessoa humana, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, que é também, como vimos, uma das várias dimensões da idéia-força da cidadania. Ela se amplia na medida em que se afirma como prática social, para além dos textos legais.

7. Cumpre, ao cabo, concluir que o processo de construção da cidadania é antigo e não tem fim. Não se completa nunca. "Onde quer que seja, existirão sempre homens e mulheres, grupos e indivíduos singulares, minorias e estratos particulares, submetidos a algum tipo de humilhação, degradação, injustiça ou opressão" (Marco Aurélio Nogueira) e, por isso, reivindicando direitos em concreto, exigindo a fruição efetiva das liberdades públicas.

 

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* Procurador do Estado de São Paulo, Chefe da Procuradoria Regional de Presidente Prudente, Professor do Departamento de Planejamento da Faculdade de Ciências e Tecnologia da UNESP, em Presidente Prudente e Diretor-Adjunto da Cidadania - Associação de Defesa dos Direitos do Cidadão.

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