Sistema
Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos
Legislação e Jurisprudência
SUMÁRIO BIBLIOTECA VIRTUAL INÍCIO
2 JURISPRUDÊNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
2.1 Jurisdição Consultiva
2.1.1 NOTA INTRODUTÓRIA À JURISDIÇÃO CONSULTIVA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
André Brawerman1
Fábio Teixeira Rezende2
Valéria Cristina Farias3
Sumário: 1. Introdução. 2. Composição da Corte. 3.Opiniões Consultivas (Pareceres): eficácia e abrangência. 4. Breve exposição dos pareceres selecionados. 5.Conclusões.
1. Introdução
Impõe-se, antes da leitura dos Pareceres Consultivos colacionados, representativos da orientação da Corte Interamericana de Direitos Humanos, traçar, em poucas linhas, o perfil dessa Corte, sem qualquer pretensão de aprofundar-nos no tema, mas apenas, com sucintas informações, melhor familiarizar o leitor com sua estrutura, facilitando a compreensão dos textos que seguem.
A Corte Interamericana de Direitos Humanos é, ao lado da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, o órgão competente para conhecer de assuntos relacionados com o cumprimento dos compromissos assumidos pelos Estados-partes na Convenção Americana sobre Direitos Humanos e outros tratados de direitos humanos que afetem os Estados Americanos, signatários ou não da Convenção Americana.
O Sistema Americano de proteção dos direitos humanos é dividido em dois órgãos: a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que se expressa por meio de informes e tem competência para receber denúncias individuais de violações aos direitos humanos; e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, que se expressa por meio de opiniões consultivas (pareceres) e sentenças (jurisdição contenciosa).
A função consultiva da corte apresenta-se como um exercício de interpretação da Convenção Americana e tratados congêneres. Esta fonte de opiniões da Corte, além de orientar o Estado consulente, tem a finalidade de orientar os distintos órgãos de supervisão internacional quanto à natureza objetiva das obrigações assumidas pelos Estados.4
Por esse motivo, esses pareceres têm a importante função de delinear a abrangência de cada dispositivo da Convenção e a sua compatibilidade objetiva com o direito interno de cada Estado.
Assemelha-se a um controle internacional de compatibilidade entre as normas de direito interno (em sentido lato, incluindo aí atos normativos do Poder Executivo) com os diversos tratados internacionais de direitos humanos.
2. Composição da Corte
É composta por sete juízes nacionais dos Estados-membros da Organização, sem repetição de nacionalidade, eleitos entre os juristas da mais alta autoridade moral, de reconhecida competência em matéria de direitos humanos, com mandato de seis anos, e a possibilidade de uma reeleição. Uma vez eleitos, atuam em nome próprio, e não como representantes de seus países de origem. A Corte reúne-se duas vezes por ano, embora seja possível, diante do aumento de casos, alterar essa situação e fazer com que os juízes passem ao regime de dedicação exclusiva. Atualmente lhes é permitido exercer outras atividades, desde que não impliquem subordinação hierárquica decorrente da investidura em cargo público. Conforme o artigo 16 do Estatuto, a Corte é um tribunal permanente e os juízes estão constantemente à disposição para se deslocar à sede – situada em San José (Costa Rica) – , sempre que necessário5.
3. Opiniões Consultivas (Pareceres): eficácia e abrangência
O reconhecimento pelo Brasil da competência da jurisdição da Corte é recente, data de 3 de dezembro de 1998, nos termos do Decreto Legislativo n. 89/986. Mas, com relação às opiniões consultivas (também denominado pareceres), o Brasil está vinculado desde a ratificação da Convenção Americana, em 25 de setembro de 1992.
Duas são as funções da Corte: a função consultiva (ora analisada) e a contenciosa7.
A função consultiva da Corte refere-se à interpretação e aplicação dos dispositivos da Convenção Americana, assim como das disposições de tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos.
Tem por finalidade precípua dirimir dúvidas quanto à interpretação de determinada norma de direito interno ou conduta de um Estado-parte em relação às obrigações assumidas na Convenção. Atende à necessidade de prevenir ou evitar conflitos entre a jurisdição internacional e nacional e de harmonizar a legislação nacional com as obrigações convencionais.
Sobre o assunto, as lições de Flávia Piovesan:
“No plano consultivo, qualquer membro da OEA – parte ou não da Convenção – pode solicitar o parecer da Corte relativamente à interpretação da Convenção ou de qualquer outro tratado relativo à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. A Corte ainda pode opinar sobre a compatibilidade de preceitos da legislação doméstica em face dos intrumentos internacionais.”8
Não se trata de analisar um caso concreto, mas sim de analisar uma norma ou conduta, de forma abstrata, sem partes diretamente afetadas, com a finalidade de definir a interpretação da Corte perante determinado caso.
Nos mesmos termos de uma sentença lavrada em um caso concreto, as opiniões consultivas também vinculam os Estados-partes a agir baseados no parecer emitido pela Corte. A força vinculante do parecer encontra fundamento no artigo 68 da Convenção, que assim determina:
“Artigo 68-1 . Os Estados-partes na Convenção comprometem-se a cumprir a decisão da Corte em todo caso em que forem partes.”
Nas hipóteses em que um Estado não tenha dado cumprimento à sua sentença, a Corte encaminhará relatório à Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos, em cada período ordinário de sessões, com as recomendações pertinentes.
4. Breve exposição dos pareceres selecionados
Até outubro de 1999, a Corte havia proferido dezesseis pareceres, dos quais selecionamos dez9 que consideramos essenciais para aprofundar a compreensão de aspectos substanciais da Convenção, destacando-se, brevemente, as questões levantadas.
O assunto em destaque na Opinião Consultiva n. 1/82 é a função consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
A Corte interpreta o artigo 64 da Convenção Americana. Neste parecer, a Corte define quais são os tratados que podem ser objeto de interpretação pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. A esse respeito, é feito um profundo estudo sobre o âmbito da função consultiva da Corte atribuída pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos, adentrando na distinção entre tratados bilaterais e multilaterais, subscritos, ou não, por Estados-membros do Sistema Americano; normas para interpretação da Convenção Americana; a integração do sistema regional com o universal.
A primeira dificuldade que se encontra na fixação do âmbito da função consultiva da Corte é a de que o artigo 64 da CADH coloca de forma ampla e vaga a competência consultiva da Corte, ao contrário de outros instrumentos similares, como por exemplo a Convenção Européia de Proteção aos Direitos Humanos, que fixa, em limites precisos, a competência consultiva da Corte Européia de Direitos Humanos.
Isso não significa que a Corte Americana não tenha limites em sua função consultiva. Limites existem, seja pelo objetivo e finalidade da Convenção Americana, seja pelos traços gerais que derivam do próprio artigo 64 da CADH.
A pena de morte é estudada na Opinião Consultiva n. 3/83. A pergunta formulada à Corte é, em resumo, se a Convenção Americana admite a imposição da pena de morte e, em caso afirmativo, para quais crimes é ainda admitida.
Sobre esse assunto, a Corte faz um minucioso estudo sobre o artigo 4º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
A interpretação desse dispositivo convida ao leitor a se aprofundar sobre as diversas hipóteses previstas no Sistema Americano.
A primeira hipótese é referente aos países que não aboliram a pena de morte no momento da ratificação do Pacto de San José. A segunda hipótese é sobre os países que aboliram a pena de morte e pretendem reintroduzir no sistema jurídico a pena capital. E, a terceira hipótese estudada, referente aos tipos de crimes em que se tolera a pena de morte.
A Opinião Consultiva n. 6/86 trata da possibilidade de restrições ao gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecido pela Convenção Americana.
Sobre esse assunto, é feito um profundo estudo sobre o conceito do significado de “Leis”, previsto no artigo 30 da Convenção Americana.
O parecer envereda no conceito de “leis”, levando-se em consideração que alguns Estados-membros se inserem no sistema do common law e outros seguem a tradição romanista.
A questão fundamental cinge-se sobre a possibilidade de interpretação da expressão “leis”, utilizada no artigo 30, como sinônimo de qualquer norma jurídica, admitindo-se que as restrições aos direitos humanos possam ser feitas por qualquer disposição de caráter geral proveniente do poder público.
Toda essa discussão está ligado à doutrina constitucional do sistemas de crises, ou seja, situações extremas em que, para garantir o interesse geral, devam ser tomadas medidas restritivas de direito.
Trata-se, no âmbito do Estado brasileiro, do estado de defesa e esta-do de sítio, previstos em nossa Constituição Federal nos artigos 136 e 137, que têm como finalidade restaurar a ordem em momentos de anormalidade.
Da mesma forma, o Capítulo IV da Convenção Americana prevê as hipóteses em que se admite a suspensão de garantias, por exemplo, em casos de guerra, perigo público etc., bem como a forma de aplicação de tais restrições e, nos termos do estudado artigo 30, as suas motivações e a vinculação com o propósito para o qual houverem sido estabelecidas.
No mesmo estudo, a Corte interpreta o significado de termos vagos como “bem comum” e “ordem pública”, fazendo sempre um paralelo com o Estado Democrático de Direito e as suas finalidades.
A Opinião Consultiva n. 8/87 trata de prisão realizada em período de exceção, em situações em que o Estado-membro está ou em estado de sítio ou defesa.
Pode o direito ao recurso de habeas corpus ser suspenso nessas si-tuações emergenciais? A Convenção Americana tolera a incomuni-cabilidade do preso?
Sobre esse tema, é feito um profundo estudo sobre o direito de liberdade, interpretando os dispositivos da Convenção Americana, como por exemplo, o artigo 25 que assegura a proteção judicial a toda pessoa, com um recurso simples e rápido (nos moldes do habeas corpus) perante juiz ou tribunal competente para proteger contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição, pela Lei ou pela Convenção, mesmo que tal violação seja cometida por pessoas que estejam atuando no exercício de suas funções legais.
Na Opinião Consultiva n. 9/87, o Estado do Uruguai formula consulta acerca de quais os direitos que não podem ser suspensos em casos de guerra, perigo público ou emergência, visando uma interpretação harmônica entre os artigos 27(2), 25 e 8 da Convenção Americana.
Ao apresentar a solução para a consulta, a Corte percorre uma gama de direitos e garantias amparados pela Convenção, tecendo considerações bastante relevantes para os estudiosos na matéria.
Em todo o documento, percebe-se sempre a preocupação voltada à proteção da liberdade individual da pessoa humana, bem como da lisura e imparcialidade que devem medear o trâmite dos remédios processuais adequados à proteção de tal prerrogativa, que devem, inclusive, apresentarem eficácia plena. Em outras palavras, não basta que o Estado faça previsão desses direito, é necessário que forneça meios para que possam ser exercidos efetivamente.
O que pertine conveniente observar é a cautela tomada pelos juízes, no sentido de não exaurir todas as hipóteses de proteção, através de um elenco exaustivo, mantendo-se sempre a possibilidade de inclusão de outros direitos não expressos que visem acautelar os cidadãos de eventual comportamento abusivo do Estado e mantendo sempre a possibilidade de exame pela Corte acerca da ocorrência de tal violação.
A Opinião Consultiva n. 11/90 trata das exceções ao requisito de esgotamento dos recursos internos para a admissão do pedido perante a Corte Interamericana.
Duas hipóteses são questionadas: a primeira relacionada com a impossibilidade de se utilizar os recursos internos em razão da miserabilidade do requerente, motivo pelo qual se justificaria o acesso direto à Corte Interamericana; a segunda relacionada à inexistência de advogado que defenda os interesses de determinada pessoa por temer represálias.
Estas questões são respondidas nesta opinião consultiva com fulcro no artigo 46, alíneas primeira e segunda.
A Opinião Consultiva n. 13/93, formulada pelos Estados da Argentina e Uruguai, trata de delimitar, à luz da interpretação da Convenção
Americana sobre Direitos Humanos, certas atribuições da Comissão Interamericana de Direitos Humanos.
Três são as questões formuladas, sendo a primeira acerca da possibilidade de a Comissão manifestar-se sobre a regularidade jurídica de leis internas adotadas em consonância às suas respectivas Constituições, quanto à sua “razoabilidade”, “conveniência” ou “autenticidade”. A segunda questão diz respeito à possibilidade de a Comissão, depois de declarar inadmissível a solicitação, pronunciar-se sobre o mérito dessa. Por fim, a última questão solicita à Corte sua opinião quanto à possibilidade de condensar, em um só, os relatórios determinados pelos artigos 50 e 51 da Convenção e, ainda, se pode o relatório a que se refere o artigo 50 ser publicado antes do prazo indicado no artigo 51.
Sobre a primeira, discorre a Corte sobre os Direitos protegidos, passa pela definição do sentido da palavra “leis” contida no artigo 30 da Convenção, pela definição das formas pelas quais um Estado pode violar esse tratado internacional, para ao final delimitar precisamente a atribuição da Comissão.
Analisando a segunda questão, a Corte contrapõe o necessário formalismo, a ser observado nos procedimentos a ela afetos, como garantidor do princípio da segurança jurídica, ao propósito e objeto da Con-venção, que diz respeito necessariamente ao mérito das questões apresentadas.
Enfrenta finalmente a Corte, na terceira questão, a sabida dificuldade de interpretação dos artigos 50 e 51 da Convenção, partindo da origem dos dispositivos, na Convenção Européia para Proteção dos Direitos Humanos, até a conclusão final.
Na Opinião Consultiva n. 14/94, solicitada pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, são analisadas as conseqüências advindas da edição de lei contrária à Convenção, tanto em relação aos Estados quanto a seus agentes. São ainda levantadas e respondidas as seguintes questões:
a) Quais são os efeitos jurídicos de uma lei manifestamente contrária à Convenção Americana sobre Direitos Humanos, editada por um Estado-parte?
b) Quais são as obrigações e responsabilidades dos funcionários e agentes ao cumprirem lei editada por um Estado-parte, em manifesta violação da Convenção?
A Opinião Consultiva n. 15/97 é de suma relevância e aborda pontos bastante interessantes, quanto à competência para propor e exercer o direito de consulta e à possibilidade do Estado que formula a consulta ter legitimidade para dela desistir, retirando a matéria consultiva da esfera de competência jurisdicional da Corte.
Na apreciação de tais pontos controvertidos, foi desenvolvida uma combativa, e de certa forma brilhante e didática interpretação acerca do artigo 64 da Convenção e dos princípios norteadores da jurisdição internacional, no sentido de se estabelecer qual o pressuposto de atuação da jurisdição internacional e quais os alicerces em que se fundamenta.
Nessa linha de desenvolvimento hermenêutico, emergem verdadeiras teses acerca do procedimento consultivo internacional que não se mostram relevantes apenas à partes envolvidas no caso que ensejou a consulta, mas a todos os Estados membros da OEA, que podem se valer do parecer e votos dissidente e concorrente emitidos, formando um verdadeiro juízo de valor, norteador de sua atuação no cumprimento das obrigações internacionalmente assumidas.
O convite à leitura fixa-se basicamente na solução para as seguinte indagações: Qual a natureza jurídica da função consultiva conferida pela Convenção Americana e quem é o destinatário do parecer: o Estado-membro que o formulou ou todos os Estados-membros da OEA? O relatório final da Comissão Interamericana emitido em casos litigiosos tem natureza definitiva? Os artigos 50 e 51 da Convenção autorizam a modificação do relatório final da Comissão? Que hipóteses autorizariam tal modificação? A modificação do parecer final não colocaria em risco a confiabilidade, a certeza e a segurança jurídica que devem nortear as relações internacionais?
Tais respostas são salutares e somente poderão emergir após uma leitura aguçada do texto em sua íntegra.
A Opinião Consultiva n. 16/99, formulada pelo Estado do México, trata do direito à informação sobre a assistência consular no âmbito das garantias do devido processo legal.
A partir da questão atinente à necessidade de o Estado receptor garantir ao indivíduo de nacionalidade estrangeira acusado de delito apenado com a pena capital, a possibilidade de comunicar-se e solicitar assistência das autoridades consulares de seu país de origem, a Corte tece profundas considerações acerca dos tratados internacionais que versam sobre direitos humanos, dentre os quais, o Pacto de Viena, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, bem assim as conseqüências jurídicas da imposição e aplicação da pena de morte nestas circunstâncias.
A aguçar o interesse está o fato de a violação alegada, pelo Estado do México, aos direitos humanos de seus cidadãos, ser sistematicamente perpetrada pela maior potência econômica da atualidade.
Enriquecem ainda o parecer os votos dos Juízes Cançado Trindade e Sérgio Garcia Ramirez.
5. Conclusões
São notórias as dificuldades políticas que envolvem a ratificação de um documento internacional, não se apresentando plausível obstar do Estado não subscritor a oportunidade de aplicar o instrumento internacional, em toda a sua plenitude, ainda que não tenha formalmente se obrigado a tal. Assim ocorre nas opiniões emitidas pela Corte. Qualquer Estado-membro da OEA – parte ou não da Convenção – pode solicitar o parecer da Corte, o que representa um grande diferencial com relação à função contenciosa da Corte, que exige para demandar a qualificação de signatário da Convenção Americana.
A função consultiva exerce a importante função de orientar o caminhar de cada Estado, no sentido de alcançar e jamais desobedecer todo o ordenamento jurídico, nacional ou internacional, que protejam os direitos fundamentais do ser humano.
No dizer de Cançado Trindade10, deve existir uma compatibilidade dos atos internos dos Estados com suas obrigações internacionais de proteção , ou seja, a “(...) coincidência de objetivos entre o direito interna-cional e o direito interno quanto à proteção da pessoa humana”. Ao que se acrescenta a idéia: se existir dúvida quanto a coincidência entre os direitos interno e internacional, é melhor consultar a Corte.
Não é demais lembrar que o sistema internacional de proteção aos direitos humanos é reconhecidamente complementar aos nacionais. O ideal seria que o Estado, por seus próprios meios, em conjunto com a sociedade, se esforce para a realização de todos os direitos, com a finalidade de construir uma verdadeira democracia social, sem misérias e privilégios.11
Por tudo isso , fica o convite a uma leitura da íntegra dos pareceres, que suscita relevante interesse e ajuda na correta interpretação da Convenção Americana e demais tratados de direitos humanos.______________
1. Procurador do Estado de São Paulo, mestrando em Direito Constitucional pela PUC/SP, Professor de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da PUC/SP e membro do Grupo de Direitos Humanos da PGE/SP.
2. Procurador do Estado de São Paulo e membro do Grupo de Trabalho de Direito Humanos da PGE/SP.
3. Procuradora do Estado de São Paulo e membro do Grupo de Trabalho de Direitos Humanos da PGE/SP.
4. Ao comentar o enfoque tradicional do Direito Internacional, explica Antônio Augusto Cançado Trindade: “Enquanto no direito internacional geral os elementos para a interpretação de tratados evoluíram primariamente como diretrizes para o processo de interpretação pelas próprias Partes Contratantes, os tratados de direitos humanos, por seu turno, estabelecem sistemas de proteção a níveis global e regional, e requerem uma interpretação objetiva de seus dispositivos dado o caráter essencialmente objetivo das obrigações contraídas pelos Estados Partes. Tais obrigações visam a proteção dos direitos humanos e não o estabelecimento de direitos subjetivos e recíprocos para as Partes Contratantes: isto equivaleria a uma interpretação em busca da realização dos propósitos últimos desses tratados.” (A proteção internacional dos direitos humanos: fundamentos jurídicos e instrumentos básicos, São Paulo: Saraiva, 1991, p. 47).
5. Cf. Carlos Weis, Direitos Humanos Contemporâneos, São Paulo: Malheiros, p. 106.
6. Publicado nesta edição, p. 855.
7. Sobre a função contenciosa, consultar p. 000 deste livro.
8. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, São Paulo: Max Limonad, p. 235-236.
9. Publicados na p. 125-349. Para conferir a íntegra de todos os pareceres acessar o site da OEA (endereço eletrônico: http://www.oas.org).
10. Direito internacional e direito interno: sua interação na proteção dos direitos humanos. In: São Paulo (Estado). Procuradoria Geral do Estado. Instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos. São Paulo: Centro de Estudos da PGE/SP, 1997. p. 23.
11. Cf. José Augusto Lindgren Alves, A incorporação das normas internacionais de proteção dos direitos humanos no direito brasileiro, co-edição IIDH e outros, p. 247.