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Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos
Legislação e Jurisprudência

2 JURISPRUDÊNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

2.1.2 Opiniões Consultivas

2.1.2.1 OPINIÃO CONSULTIVA OC N. 1/82, DE 24 DE SETEMBRO DE 1982 “OUTROS TRATADOS” OBJETO DA FUNÇÃO CONSULTIVA DA CORTE
(ART. 64 DA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS) SOLICITADA PELO PERU

(...)
I - ESTABELECIMENTO DO PROBLEMA
8. O Governo do Peru pergunta, em relação ao artigo 64 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante, “a Convenção”): “Como deve ser interpretada a frase: “ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos”?
Em relação ao referido tema, o Governo peruano solicita que a consulta responda às seguintes perguntas específicas.
Essa frase se refere e compreende:
a) Somente os tratados adotados sob os auspícios do Sistema Interamericano? ou
b) Os tratados concluídos somente entre os Estados Americanos, ou seja, que a referência esteja limitada aos tratados em que são partes, exclusivamente, os Estados Americanos? ou
c) Todos os tratados nos quais um ou mais Estados Americanos sejam partes?”
9. O artigo 64 da Convenção, destaca:
1. Os Estados-membros da Organização poderão consultar a Corte acerca da interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. Também poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no Capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.
2. A Corte, por solicitação de um Estado-membro da Organização, poderá dar opiniões acerca da compatibilidade entre qualquer uma das suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.
10. Da leitura da consulta formulada, se depreende que, na realidade, o Governo do Peru estabeleceu uma única pergunta com três possíveis alternativas de resposta. O assunto principal consiste em definir quais são os tratados que podem ser objeto de interpretação por esta Corte, em aplicação das atribuições conferidas pelo artigo 64 da Convenção. Daí, que a opinião solicitada conduz à fixação de certos limites à competência consultiva da Corte, que não estão claramente estabelecidos pelo referido artigo 64. A consideração e a resposta da pergunta estabelecida servirá para determinar quais tratados internacionais concernentes à proteção dos direitos humanos poderiam ser objeto de interpretação por esta Corte, conforme as disposições do artigo 64; ou, mais exatamente, a estabelecer quais tratados referentes a essa matéria deveriam ser considerados, a priori, excluídos do âmbito de competência da Corte, dentro da sua função
consultiva.
11. Uma resposta direta do assunto comportaria uma distinção detalhada entre tratados bilaterais e multilaterais, assim como entre aqueles concebidos dentro do sistema interamericano e aqueles que lhes são alheios, ou entre aqueles em que somente são partes os Estados-membros do sistema e os que têm como partes os Estados-membros do sistema e outros que não são; ou aqueles em que os Estados americanos não são ou não podem ser partes. Deste modo, caberia distinguir, dentro de cada uma dessas categorias, entre os tratados cujo objeto fundamental é a proteção dos direitos humanos e tratados que, mesmo tendo outro propósito, in-cluem disposições concernentes a essa matéria. Uma vez feitas essas distinções, teria que estabelecer, com precisão, quais dentre eles podem ser objeto de interpretação pela Corte e quais não.
12. A presente consulta obedece justamente a que a Convenção não fixou, a priori, limites precisos às matérias que podem ser objeto de interpretação pela Corte, na sua função consultiva. Daí, que esta considere que, antes de começar a analisar concretamente o significado da expressão “outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos”, é necessário determinar o âmbito da função consultiva atribuída pelo artigo 64 da Convenção.
13. Esse artigo, efetivamente, dentro da amplitude de seus termos, estabelece certos limites genéricos para a atuação da Corte, os quais constituem o âmbito dentro do qual seria conhecida a interpretação dos referidos tratados. A resposta à presente consulta insta a Corte a avaliar, dentro das finalidades gerais do Pacto de San José e a função que o mesmo atribui à Corte, se é ou não necessário dar maior precisão aos termos do artigo 64.
II - O ÂMBITO GERAL DO PROBLEMA
14. O artigo 64 da Convenção confere a esta Corte a mais ampla função consultiva que tenha sido confiada a algum tribunal internacional até o presente. Estão legitimados para solicitar opiniões consultivas a totalidade dos órgãos da Organização dos Estados Americanos enumerados no Capítulo X da Carta, e igualmente todo Estado-membro da mesma, seja ou não parte da Convenção. O objeto da consulta não está limitado à Convenção, mas abrange outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos, sem que nenhuma parte ou aspecto dos referidos instrumentos esteja, a princípio, excluído do âmbito dessa função assessora. Por último, concede-se a todos os membros da OEA a possibilidade de solicitar opiniões acerca da compatibilidade entre qualquer uma das suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.
15. A amplitude dos termos do artigo 64 da Convenção contrasta com o disposto em outros tribunais internacionais. Assim, o artigo 96 da Carta das Nações Unidas confere competência à Corte Internacional de Justiça para emitir opiniões consultivas sobre qualquer questão jurídica, mas restringe a possibilidade de solicitá-las à Assembléia Geral e ao Conselho de Segurança ou, em certas condições, a outros órgãos e organismos especializados da Organização; em compensação, não autoriza para isso os Estados-membros.
16. No âmbito da proteção internacional dos direitos humanos, o Protocolo n. 2 à Convenção Européia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais outorga competência à Corte Européia para emitir opiniões consultivas, mas a submete a limites precisos. Somente o Comitê de Ministros pode formular uma solicitação nesse sentido; e a opinião pode versar unicamente sobre questões jurídicas relativas à interpretação da Convenção e seus Protocolos, excluído tudo o que se refira ao conteúdo ou extensão dos direitos e liberdades definidos nesses instrumentos, assim como os demais assuntos que, em virtude de um recurso previsto na Convenção, poderiam ser submetidos à Comissão Européia de Direitos Humanos, à própria Corte ou ao Comitê de Ministros.
17. Os trabalhos preparatórios da Convenção confirmam o propósito desta, no sentido de definir de modo mais amplo a função consultiva da Corte. A primeira proposição sobre a matéria foi incluída no anteprojeto preparado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, no seu período extraordinário de sessões de julho de 1968, que foi adotado pelo Conselho da OEA em outubro do mesmo ano (OEA/Ser.G/V/C/-d-1931). O artigo 53 deste texto rezava:
A Assembléia Geral, o Conselho Permanente e a Comissão poderão consultar a Corte acerca da interpretação desta Convenção ou de outro tratado concernente à proteção dos Direitos Humanos nos Estados Americanos; e os Estados-partes, acerca da compatibilidade entre alguma de suas leis internas e os referidos instrumentos internacionais.
O referido texto, cuja amplitude, por si só, superava outros antecedentes análogos em direito internacional, foi modificado pelo artigo 64 da vigente Convenção, para estender ainda mais a função consultiva da Corte. No que se refere à faculdade de consulta, foram ainda conferidos aos órgãos da OEA enumerados no Capítulo X da Carta e aos Estados-membros da Organização, mesmo que não forem partes da Convenção. E, no que tange à matéria de consulta, substituiu-se o singular do artigo 53 do anteprojeto de Convenção (“outro tratado concernente”) pelo plural (“outros tratados concernentes”), o que demonstra, no seu conjunto, uma marcante tendência extensiva.
18. A amplitude dos termos do artigo 64 da Convenção não pode, contudo, ser confundida com a ausência de limites à função consultiva da Corte. No que se refere às matérias que podem ser objeto de consultas e, em particular, dos tratados que podem ser interpretados, existem limites de caráter geral que derivam dos termos do artigo 64, dentro de seu contexto, assim como do objetivo e finalidade do tratado.
19. Um primeiro grupo de limitações deriva da circunstância de que a Corte é concebida como uma instituição judicial do sistema interamericano. A este respeito, cabe salientar que é justamente na sua função consultiva que se destaca o papel deste tribunal, não só dentro da Convenção, mas também dentro do sistema, no seu conjunto. Esse papel manifesta-se, ratione materiae, na competência reconhecida à Corte para interpretar, por via consultiva, outros tratados internacionais diferentes da Convenção; e, além disso, ratione personae, na faculdade de consulta, que não se estende somente à totalidade dos órgãos mencionados no Capítulo X da Carta da OEA, senão, deste modo, a todo Estado-membro desta, mesmo que não seja parte da Convenção.
20. Dessa condição da Corte, derivam certas restrições à sua competência. Mas elas não se referem forçosamente à limitação de sua função interpretativa a instrumentos internacionais concebidos dentro do sistema interamericano, pois é freqüente que os diversos órgãos do mesmo apliquem tratados que ultrapassem o âmbito regional.
21. Este primeiro grupo de limitações implica também que a Corte não é chamada para assumir, nem no contencioso, nem no consultivo, uma função orientada a determinar a abrangência dos compromissos internacionais, de qualquer natureza que sejam, assumidos por Estados que não sejam membros do sistema interamericano ou a interpretar as normas que regulam a estrutura ou funcionamento de órgãos ou organismos internacionais alheios ao mesmo. Em compensação, poderá abordar a interpretação de um tratado sempre que esteja diretamente implicada a proteção dos direitos humanos em um Estado-membro do sistema interamericano.
22. Outras limitações derivam da função geral que corresponde à Corte dentro do sistema da Convenção e, particularmente, dos fins da sua competência consultiva. A Corte é, antes de tudo e principalmente, uma instituição judicial autônoma que tem competência para decidir qualquer caso contencioso relativo à interpretação e aplicação da Convenção e para dispor que seja garantida à vítima da violação de um direito ou liberdade protegidos por esta o gozo do direito ou liberdade que foram transgredidos (arts. 62 e 63 da Convenção e art. 1º do Estatuto da Corte). Em virtude do caráter obrigatório que têm as suas decisões em matéria contenciosa (art. 68), a Corte representa, ainda, o órgão com maior poder cominatório para garantir a efetiva aplicação da Convenção.
23. A eventual oposição entre os fins da competência consultiva e os da competência contenciosa dos tribunais internacionais tem sido objeto de freqüente polêmica. No âmbito do direito internacional geral, têm sido normalmente os Estados que têm manifestado suas reservas e até a sua oposição, diante do exercício da função consultiva em certos casos concretos, por ver nela uma fórmula para evitar o princípio, segundo o qual todo procedimento judicial referente a uma questão jurídica pendente entre Estados exige o consentimento destes. Nas últimas situações em que ocorreu a referida oposição à emissão da opinião consultiva, solicitada conforme a Carta das Nações Unidas, a Corte Internacional de Justiça, com diversas argumentações, decidiu responder, apesar de tudo, a consulta requerida. (cf. Interpretation of Peace Treaties, 1950, I.C.J. 65;
South-West Africa, International Status of, 1950 I.C.J. 128; Certain Expenses of the United Nations, 1962 I.C.J. 151; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), 1971 I.C.J. 16).
24. No âmbito dos direitos humanos, apresentam-se outros problemas de natureza particular. Como os tratados concernentes a esta matéria estão orientados menos para estabelecer um equilíbrio de interesses entre Estados que para garantir o gozo de direitos e liberdades do ser humano, foi estabelecido o temor de que a função consultiva possa debilitar a contenciosa ou, pior ainda, possa servir para desvirtuar os fins desta ou alterar, em prejuízo da vítima, o funcionamento do sistema de proteção previsto pela Convenção. Neste sentido, estabeleceu-se a preocupação pela eventualidade de que, em detrimento do cabal funcionamento dos mecanismos dispostos pelo Acordo de San José e do interesse da vítima, possa recorrer-se à instância consultiva com o deliberado propósito de transtornar o trâmite de um caso pendente perante a Comissão, “sem aceitar a jurisdição litigiosa da Corte e assumir a obrigação correspondente, que é o cumprimento da decisão” (Dunshee de Abranches, Carlos, A Corte Interamericana de Direitos Humanos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, AOE, 1980, p. 117).
25. A função consultiva da Corte não pode desvincular-se dos propósitos da Convenção. Referida função tem por finalidade coadjuvar o cumprimento das obrigações internacionais dos Estados Americanos, no que concerne à proteção dos direitos humanos, como também o cumprimento das funções que neste âmbito lhes são atribuídas aos diversos órgãos da OEA. É óbvio que toda solicitação de opinião consultiva que se afaste dessa finalidade debilitaria o sistema da Convenção e reduziria a competência consultiva da Corte.
26. As considerações anteriores fundamentam um segundo grupo de limites, que derivam do contexto em que foi conferida à Corte a competência consultiva, assim como do objetivo e finalidade da Convenção. Esta última, contudo, não precisa, a priori, extensão desses limites nem a abrangência dessa competência. Diferem, neste sentido, o sistema americano e o europeu de proteção aos direitos humanos, pois o Protocolo n. 2 à Convenção Européia (art. 1º(2)) exclui certas matérias expressamente do âmbito consultivo, conforme mencionado no parágrafo 16.
27. Na concepção do artigo 64 do Acordo de San José, em compensação, não se considera expressamente excluída nenhuma matéria concernente à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos, de maneira que esses limites gerais são chamados para adquirir a sua dimensão precisa em cada caso concreto que a Corte tenha de considerar. É este o sistema reconhecido pela jurisprudência internacional e pelo direito internacional geral.
28. A Corte interpreta, tal como o tem feito a Corte Internacional de Justiça, que a competência consultiva é de natureza permissiva e que comporta o poder de apreciar se as circunstâncias em que se baseia a reclamação são tais que a levem a não dar uma resposta. (cf. Interpretation of Peace Treaties, 1950 I.C.J. 65).
29. Os amplos termos nos quais está concebido o artigo 64 da Convenção e a circunstância de que o Regulamento da Corte disponha, que esta se inspirará, para o procedimento em matéria consultiva, nas disposições que regem os casos contenciosos, naquilo que sejam aplicáveis, manifestam o importante poder de apreciação do tribunal, para valorizar as circunstâncias de cada espécie, frente aos limites genéricos que a Convenção estabelece para a sua função consultiva.
30. Esse amplo poder de apreciação não pode, contudo, ser confundido com uma simples faculdade discricionária para emitir ou não a opinião solicitada. Para se abster de responder uma consulta que lhe seja proposta, a Corte há de ter razões determinantes, derivadas da circunstância de que a petição exceda os limites que a Convenção estabelece para a sua competência nesse âmbito. No mais, toda decisão pela qual a Corte considere que não deve responder a uma solicitação de opinião consultiva deve ser motivada, conforme exigido pelo artigo 66 da Convenção.
31. Das considerações anteriores pode-se concluir, por um lado, que um primeiro grupo de limitação à competência consultiva da Corte vem dado pela circunstância de que somente pode conhecer, dentro desta função, sobre a interpretação de tratados em que esteja diretamente implicada a proteção dos direitos humanos, em um Estado-membro do sistema interamericano. Por outro lado, que um segundo grupo de limitações consta da inadmissibilidade de toda solicitação de consulta que leve a desvirtuar a jurisdição contenciosa da Corte ou, em geral, a debilitar ou alterar o sistema previsto pela Convenção, de maneira que possam se ver desprezados os direitos das vítimas de eventuais violações dos direitos humanos. Por último, a Corte considerará as circunstâncias de cada caso e, se por razões determinantes conclui que não seria possível emitir a opinião solicitada sem violar esses limites e reduzir a sua função consultiva, abster-se-á de respondê-la por decisão motivada.
III - OS TRATADOS OBJETO DE OPINIÕES CONSULTIVAS
32. Com a base nessas considerações gerais, a Corte passa a examinar as perguntas concretas estabelecidas na consulta do Governo do Peru. Trata-se de determinar quais tratados encontram-se dentro e quais estão fora do âmbito da competência consultiva da Corte, conforme sejam as partes no referido tratado e, de certa forma, conforme a origem do convênio. De acordo com a consulta do Governo do Peru, o critério mais restrito de interpretação conduziria a considerar compreendidos na definição do artigo 64 da Convenção somente os tratados adotados dentro do âmbito ou sob os auspícios do sistema interamericano. O critério mais amplo, em compensação, estenderia as funções da Corte até abranger todo tratado concernente à proteção dos direitos humanos, do qual sejam partes um ou mais Estados Americanos.
33. Para a interpretação do artigo 64 da Convenção, a Corte utilizará os métodos tradicionais do direito internacional, tanto no que se refere às regras gerais de interpretações, como no que tange aos meios complementares, nos termos em que os mesmos foram amparados pelos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.
34. Nem a solicitação do Governo do Peru, nem a Convenção, distinguem, nessa perspectiva, entre tratados multilaterais e tratados bilaterais, assim como também entre tratados que tenham por objetivo principal a proteção dos direitos humanos e tratados que, mesmo com outro objeto principal, contenham disposições concernentes a esta matéria, como ocorre, por exemplo, com a carta da OEA. A Corte considera que as respostas que sejam dadas às questões estabelecidas no parágrafo 32 resultam aplicáveis a todos estes tratados, posto que o problema de fundo consiste em determinar quais são as obrigações internacionais contraídas pelos Estados Americanos que estão sujeitas a interpretação consultiva e quais as que não poderiam estar. Não parece, pois, determinante o caráter bilateral ou multilateral do tratado-fonte dessa obrigação, nem também qual seja o seu objetivo principal.
35. Tampouco define a Convenção, nem estabelece a solicitação do Governo do Peru, que deve se entender por “Estados Americanos” na disposição do artigo 64. A Corte interpreta que, conforme o sentido atual que será atribuído aos termos do tratado no contexto destes, tal expressão alude a todos os Estados que podem ratificar ou aderir à Convenção, conforme o artigo 74 da mesma, ou seja, aos membros da OEA.
36. O conjunto de questões formuladas pelo Governo do Peru conduz à seguinte pergunta, que deve se responder igualmente de acordo com o texto do artigo 64 e com o objetivo e finalidade do tratado: Está dentro do propósito da Convenção excluir, a priori, toda opinião consultiva da Corte sobre obrigações internacionais contraídas por Estados Americanos, e que concernem à proteção dos direitos humanos, pelo só fato de que a fonte das referidas obrigações seja um tratado concebido fora do sistema interamericano, ou de que também sejam partes do mesmo os Estados alheios a esse sistema?
37. A interpretação textual do artigo 64 da Convenção não conduz à dedução de que esse propósito restritivo esteja presente no referido tratado. Nos parágrafos 14 a 17 tem-se destacado a amplitude com que foi concebida a competência consultiva da Corte. Dentro desse contexto, o sentido corrente dos termos do artigo 64 não permite considerar que se tenha procurado a exclusão de seu âmbito de certos tratados internacionais, pelo só fato de que Estados alheios ao sistema interamericano sejam ou possam ser partes dos mesmos. Efetivamente, a única limitação que se origina dessa disposição é que se trate de acordos internacionais concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. Não se exige que sejam tratados entre Estados Americanos ou que sejam tratados regionais ou que tenham sido concebidos dentro do âmbito do sistema interamericano. Esse propósito restritivo não pode ser presumido, pois não se expressou de nenhuma maneira.
38. A distinção implícita no artigo 64 da Convenção alude mais a uma questão de caráter geográfico-político. Exatamente, o que interessa é estabelecer a cargo de qual Estado estão as obrigações cuja natureza ou abrangência se trata de interpretar, e não a fonte das mesmas. Se a finalidade principal da consulta se refere ao cumprimento ou abrangência de obrigações contraídas por um Estado-membro do sistema interamericano, a Corte é competente para emiti-la, mesmo quando fosse inevitável interpretar o tratado no seu conjunto. Em compensação, não seria competente se o propósito principal da consulta é a abrangência ou o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos por Estados alheios ao referido sistema. Esta distinção destaca novamente a necessidade de resolver em cada caso, conforme as circunstâncias concretas.
39. A conclusão anterior coloca-se especialmente em destaque, ao examinar o disposto pelo artigo 64.2 da Convenção, que autoriza os Estados-membros da OEA a solicitar uma opinião consultiva sobre a compatibilidade entre qualquer uma de suas leis internas e dos tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos. Trata-se, neste caso, de um serviço que a Corte está capacitada a prestar a todos os integrantes do sistema interamericano, com o propósito de coadjuvar o cumprimento de seus compromissos internacionais referentes à aludida matéria. Nessa perspectiva, considerando que um Estado Americano não está menos obrigado a cumprir com um tratado internacional, pelo fato de que seja ou pode ser parte do mesmo um Estado não americano, não se vê nenhuma razão para que não possa solicitar consultas sobre a compatibilidade entre qualquer uma das suas leis internas e tratados concernentes à proteção dos direitos humanos que foram adotados fora do âmbito do sistema interamericano. Existe ainda um interesse prático em que essa função interpretativa se cumpra dentro do sistema interamericano, mesmo quando se tratar de acordos internacionais adotados fora do seu âmbito, já que, como destacado anteriormente, quanto aos métodos regionais de tutela, estes “são mais idôneos para a tarefa e ao mesmo tempo poderíamos dizer que são mais toleráveis para os Estados deste hemisfério (...)” (Sepúlveda, César, “Panorama dos Direitos Humanos”, Boletim do Instituto de Investigações Jurídicas, México, p. 1.054, set./dez. 1982).
40. Por outro lado, o mérito mesmo da matéria opõe-se a uma distinção radical dentre universalismo e regionalismo. A unidade de natureza do ser humano e o caráter universal dos direitos e liberdades que merecem garantia estão na base de todo regime de proteção internacional. De modo que resultaria impróprio fazer distinções sobre a aplicabilidade do sistema de proteção, segundo as obrigações internacionais contraídas pelos Estados originem-se ou não de uma fonte regional. Por isso, reclama-se a existência de certos padrões mínimos nesta matéria. O Preâmbulo do Acordo de San José ampara inequivocamente esta idéia, quando reconhece que os direitos essenciais do homem “têm como fundamento os atributos da pessoa humana, razão pela qual justificam uma proteção internacional de natureza convencional (...)”
41. Na Convenção constata-se uma tendência a integrar o sistema regional e o sistema universal de proteção dos direitos humanos. No Preâmbulo, reconhece-se que os princípios que servem de base a esse tratado foram também consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e que “foram reafirmados e desenvolvidos em outros instrumentos internacionais, tanto de âmbito universal, como regional”. Igualmente, várias disposições da Convenção fazem referência a outras convenções internacionais ou ao direito internacional, sem restringi-las ao âmbito regional (arts. 22, 26, 27 e 29, por exemplo). Dentro delas, cabe destacar especialmente o disposto pelo artigo 29, que contém as normas de interpretação da Convenção e que se opõe, em termos bastante claros, a restringir o regime de proteção dos direitos humanos, atendendo à fonte das obrigações que o Estado tenha assumido nessa matéria. O referido artigo destaca textualmente:
Artigo 29 - Normas de Interpretação
Nenhuma disposição da presente Convenção pode ser interpretada no sentido de:
a) permitir a algum dos Estados-partes, grupo ou pessoa, suprimir o gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecidos na Convenção ou limitá-los em maior medida que a prevista na mesma;
b) limitar o gozo e exercício de qualquer direito ou liberdade que possa estar reconhecido, de acordo com as leis de qualquer um dos Estados-partes ou de acordo com outra Convenção em que seja parte um dos referidos Estados;
c) excluir outros direitos e garantias que são inerentes ao ser humano ou que derivam da forma democrática representativa de governo; e
d) excluir ou limitar o efeito que possam produzir a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem e outros atos internacionais da mesma natureza.”
42. É necessário destacar particularmente a importância que tem, na consulta solicitada, o disposto pelo artigo 29.b. A função que o artigo 64 da Convenção atribui à Corte, faz parte do sistema de proteção estabelecido pelo referido instrumento internacional. Por conseguinte, este tribunal interpreta que excluir, a priori, de sua competência consultiva, os tratados internacionais que obriguem os Estados Americanos em matérias concernentes à proteção dos direitos humanos, constituiria uma limitação à plena garantia dos mesmos, em contradição com as regras consagradas pelo artigo 29.b.
43. O propósito de integração do sistema regional com o universal é igualmente constatado na prática da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, perfeitamente ajustada ao objetivo e finalidade da Convenção, da Declaração Americana e do Estatuto da Comissão. Em várias ocasiões, nos seus relatórios e resoluções, a Comissão invocou corretamente “outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos”, prescindindo de seu caráter bilateral ou multilateral ou de que tenham sido ou não adotados, dentro do âmbito ou sob os auspícios do sistema interamericano. Isso ocorreu ultimamente em casos como os relatórios sobre a situação dos direitos humanos em El Salvador
(OEA/Ser.L/V/II. 46, doc. 23, rev. 1, 17 de novembro de 1979, p. 37 e 38); sobre a situação dos presos políticos em Cuba (OEA/Ser.L/V/II.48m
doc. 24, de 14 de dezembro de 1979, p. 9); sobre a situação dos direitos humanos na Argentina (OEA/Ser./L/V/II.49, doc.19, de 11 de abril de 1980, p. 24 e 25); sobre a situação dos direitos humanos na Nicarágua
(OEA/Ser.L/V/II. 53, doc. 25, de 30 de junho de 1981, p. 31); sobre a situação dos direitos humanos na Colômbia (OEA/Ser. L/V/II.53, doc. 22, de 30 de junho de 1981, p. 56 e 57); sobre a situação dos direitos humanos na Guatemala (OEA/Ser. L/V/II.53, doc. 21, rev. 2, de 13 de outubro de 1981, p. 16 e 17); sobre a situação dos direitos humanos na Bolívia
(OEA/Ser. L/V/II.53, doc. 6, rev. 2, 13 de outubro de 1981, p. 20 e 21v); e Caso 7481 Fatos ocorridos em Caracoles (Bolívia), Resolução n. 30/82 (OEA.Ser. L/V/II.55, doc. 54, de 8 de março de 1982).
44. A circunstância de que a Comissão tenha adotado a mencionada prática, como um meio para o melhor cumprimento das funções que estão sob a sua responsabilidade, coloca em evidência, ao mesmo tempo, um interesse dos próprios Estados em poder recorrer à Corte, com a finalidade de obter uma opinião consultiva sobre um tratado concernente à proteção dos direitos humanos, do qual seja parte, mas que tenha sido adotado fora do âmbito do sistema interamericano. Efetivamente, poderia ocorrer que a Comissão interprete que um tratado do mencionado gênero deva ser aplicado em um sentido determinado e que essa interpretação não seja compartilhada pelo Estado afetado, o qual poderia encontrar na competência atribuída nesta Corte, pelo artigo 64 da Convenção, um meio para fazer valer seus pontos de vista.
45. Os trabalhos preparatórios da Convenção confirmam o sentido resultante da interpretação feita, conforme os termos do artigo 64, dentro do seu contexto e levando em consideração o seu objetivo e finalidade. Os referidos trabalhos podem ser utilizados como meio de interpretação complementar, conforme prevê o artigo 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.
46. No parágrafo 17, destacou-se que a mudança do texto, que finalmente seria o do artigo 64, revelou uma determinada tendência extensiva marcada. A circunstância de que essa redação tenha sido feita quando já havia sido adotado o restritivo artigo 1º do Protocolo n. 2 da Convenção Européia, evidencia que o Acordo de San José quis dar à Corte Interamericana de Direitos Humanos uma competência consultiva, a mais ampla possível, sem as limitações do sistema europeu.
47. Igualmente, na fase preparatória, ficou evidenciada a oposição da maioria das partes em considerar nesta matéria uma distinção radical entre universalismo e regionalismo. Efetivamente, devido à abertura da assinatura do Acordo Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do Acordo Internacional de Direitos Civis e Políticos e do Protocolo Facultativo deste último, concebido dentro do âmbito da ONU, o Conselho da OEA, em junho de 1967, consultou os Estados-membros da Organização se deveria prosseguir na preparação de uma convenção americana, não obstante a aprovação daqueles instrumentos pelas Nações Unidas. Dez, dos doze Estados que responderam à consulta, optaram pela conti-nuação dos trabalhos preparatórios dessa Convenção, dentro da idéia de que a mesma seria coordenada com as disposições dos acordos aprovados pela Assembléia Geral da ONU. Como resultado dessa pesquisa, realizou-se finalmente a Conferência Interamericana Especializada sobre os Direitos Humanos, em Costa Rica, em novembro de 1969. De modo que os trabalhos preparatórios também revelam a tendência a integrar o sistema regional com o universal, que já se havia advertido na mesma Convenção.
48. De todo o anterior, pode-se concluir que o próprio texto do artigo 64 da Convenção, o objetivo e finalidade da mesma, as normas de interpretação consagradas no artigo 29, a prática da Comissão e os trabalhos preparatórios estão todos orientados univocamente no mesmo sentido. Não existe nenhuma razão para excluir, prévia e abstratamente, que possa ser solicitada da Corte, e esta emitir uma consulta sobre um tratado aplicável a um Estado Americano, em matéria concernente à proteção dos direitos humanos, só pelo fato de que também sejam partes do referido tratado Estados que não pertencem ao sistema interamericano, ou de que não tenham sido adotados dentro do âmbito ou sob os auspícios deste.
49. Em alguma das observações recebidas pela Corte, tanto de Estados-membros como de órgãos da OEA, nota-se uma tendência em interpretar restritivamente o artigo 64. Em certos casos, trata-se de argumentos de texto sobre o que se deve entender pela expressão “nos Estados Americanos”, aos quais já se fez referência no parágrafo 37. Contudo existem pelo menos outras duas ressalvas, mas de mérito. Em primeiro lugar, sustenta-se que uma interpretação ampla permitiria à Corte emitir uma consulta que envolva os Estados que não têm a ver com a Convenção nem com a Corte, e que nem sequer podem atuar perante as mesmas. Agora, conforme já mencionado, se fosse solicitada uma consulta cujo propósito principal fosse determinar a abrangência ou cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelos Estados alheios ao sistema interamericano, a Corte estaria habilitada para abster-se a respondê-la, por decisão motivada. O que não é convincente é que, da única circunstância de que exista essa possibilidade, remediável em cada caso concreto, pretenda-se concluir que ela é bastante para excluir, a priori, que a Corte possa emitir uma consulta que lhe seja submetida e que concerne às obrigações referentes à proteção dos direitos humanos, contraídas pelo Estado Americano, somente porque originam-se fora do âmbito do sistema interamericano.
50. Também mencionou-se que o exercício até esses limites da competência consultiva da Corte poderia conduzir a interpretações contraditórias entre este tribunal e outros órgãos alheios ao sistema interamericano, mas que também poderiam ser chamados para aplicar e interpretar tratados concluídos fora do âmbito deste. Na realidade, este é um típico argumento que prova bastante, e que ainda não tem a transcendência que se pode imaginar à primeira vista. Prova bastante porque a possibilidade de tais interpretações contraditórias é sempre estabelecida. Em todo sistema jurídico, é um fenômeno normal que diversos tribunais, que não têm entre si uma relação hierárquica, possam vir a conhecer e, em conseqüência, a interpretar o mesmo corpo normativo, pelo que não se deve estranhar que, em certas ocasiões, resultem conclusões contraditórias, ou pelo menos diferentes, sobre a mesma regra de direito. No direito internacional, por exemplo, a competência consultiva da Corte Internacional de Justiça estende-se a qualquer questão jurídica, de modo que o Conselho de Segurança ou a Assembléia Geral poderiam, hipoteticamente, submeter-lhe uma consulta sobre um tratado entre os que fora de toda dúvida, também poderiam ser interpretados por esta Corte, em ampliação do artigo 64.
Por conseguinte, a interpretação restritiva desta última disposição não teria sequer a virtualidade de eliminar possíveis contradições do gênero comentado.
51. Além disso, se fosse concretamente estabelecida a referida contradição, não se estaria diante de um fato de maior gravidade. Efetivamente, não se deve esquecer que as opiniões consultivas da Corte, como as de outros tribunais internacionais, pela sua própria natureza não têm o mesmo efeito vinculante que reconhece nas suas sentenças em matéria contenciosa, no artigo 68 da Convenção; e, se for assim, existem menos razões para tirar argumentos dos eventuais efeitos que possam ter diante dos Estados que nem sequer teriam participado no procedimento consultivo. Nesta perspectiva, é óbvio que tal possível contradição de opiniões entre esta Corte e outros tribunais ou entes carece de transcendência prática e é perfeitamente concebível no plano teórico.
52. Por conseguinte, em resposta à consulta do Governo do Peru sobre o significado da frase “ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos” contida no artigo 64 da Convenção,
A Corte é de opinião,
Primeiro
Por unanimidade
que a competência consultiva da Corte pode ser exercida, em geral, sobre toda disposição concernente à proteção dos direitos humanos de qualquer tratado internacional aplicável nos Estados Americanos, independentemente de que seja bilateral ou multilateral, de qual seja seu objetivo principal ou de que sejam ou possam ser partes do mesmo, Estados alheios ao sistema interamericano.
Segundo
Por unanimidade
que por razões determinantes que expressará em decisão motivada, a Corte poderá se abster de responder uma consulta se apreciar que, nas circunstâncias do caso, a reclamação exceder os limites da sua função consultiva, porque o assunto estabelecido concerne principalmente a compromissos internacionais contraídos por um Estado não-americano ou à estrutura ou funcionamento de órgãos ou organismos internacionais alheios ao sistema interamericano, seja porque o trâmite da solicitação possa conduzir a alterar ou debilitar, em prejuízo do ser humano, o regime previsto pela Convenção, ou seja por outra razão análoga.
San José, Costa Rica, em 24 de setembro de 1982
Carlos Roberto Reina – Presidente, Pedro Nikken, Huntley – Eugene Munroe, Máximo Cisneros, Rodolfo E. Piza E., Thomas Buergenthal e Charles Moyer – Secretário.