Untitled Document

Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos
Legislação e Jurisprudência

2 JURISPRUDÊNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

2.1.2 Opiniões Consultivas

2.1.2.5 OPINIÃO CONSULTIVA OC N. 9/87, DE 6 DE OUTUBRO DE 1987
GARANTIAS JUDICIAIS EM ESTADOS DE EMERGÊNCIA
(ARTS. 27.2, 25 E 8º DA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS)
SOLICITADA PELO GOVERNO DA REPÚBLICA ORIENTAL DO URUGUAI

(...)
II - ADMISSIBILIDADE
13. Esta consulta foi submetida à Corte pelo Governo, de acordo com a competência que lhe outorga o artigo 64.1 da Convenção. O Uruguai é um Estado-membro da OEA e, portanto, tem o direito de solicitar opi-niões consultivas à Corte.
14. A segunda pergunta do Governo refere-se especificamente à interpretação de normas da Convenção, como é a relação entre os artigos 27.2, 25 e 8º da mesma. Portanto, a solicitação enquadra-se na matéria que pode ser objeto de um pedido de opinião consultiva, ou seja, “a interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos” (art. 64.1).
15. A Corte estima, em conseqüência, que a solicitação cumpre as exigências para ser considerada admissível.
16. Os termos em que está formulada a consulta e a consideração que, conforme o Governo, a originaram, colocam em evidência que a submissão à Corte é uma questão jurídica que não estaria referida e especificada concretamente em nenhum contexto particular. A Corte reconhece que circunstâncias dessa natureza puderam, em certos casos, conduzi-la a fazer uso das suas faculdades permissivas, implícitas na sua competência consultiva, para abster-se de responder a uma consulta formulada em tais termos (“Outros tratados”, objeto da função consultiva da Corte (art. 64 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC n. 1/82, de 24 de setembro de 1982, Série A, n. 1, parágrafo 30 e O habeas Corpus sob a suspensão de garantias (arts. 27.2, 25.1 e 7.6 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC n. 8/87, de 30 de janeiro de 1987, Série A, n. 8, parágrafo 10).
Efetivamente, a competência consultiva da Corte constitui, como a mesma já disse anteriormente, “um método judicial alternativo” (Restrições à pena de morte (arts. 4º(2) e 4º(4) da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC n. 3/83, da 8 de setembro de 1983, Série A, n. 43) para a proteção dos direitos humanos internacionalmente reconhecidos, o que indica que essa competência não deve, a princípio, ser exercida mediante especulações meramente acadêmicas, sem uma previsível aplicação a situações concretas que justifiquem o interesse de que se emita uma opinião consultiva.
17. Contudo, o tema estabelecido na consulta formulada pelo Governo vincula-se com uma situação jurídica, histórica e política precisa, já que o problema dos estados de exceção ou de emergência, dos direitos humanos nessas situações e das garantias judiciais indispensáveis em tais momentos, é um assunto crítico na matéria dos direitos humanos na América. Nessa perspectiva, a Corte entende que a sua resposta à consulta estabelecida pode prestar uma concreta utilidade dentro de uma realidade, na qual os princípios que informam o sistema foram freqüentemente objeto de questionamento. Por isso, não encontra razão, neste caso, para abster-se de responder a consulta. Por conseguinte, a admite e passa a respondê-la.
III - MÉRITO
18. A solicitação do Governo refere-se ao artigo 27 da Convenção, que diz:
Artigo 27 - Suspensão de Garantias
1. Em caso de guerra, de perigo público ou de outra emergência que ameace a independência ou segurança do Estado-parte, este poderá adotar disposições que, na medida e pelo tempo estritamente limitados às exigências da situação, suspendam as obrigações contraídas em virtude desta Convenção, desde que tais disposições não sejam incompatíveis com as demais obrigações que lhe impõe o Direito Internacional e não encerrem nenhuma discriminação fundada em motivos de raça, cor, sexo, idioma, religião ou origem social.
2. A disposição precedente não autoriza a suspensão dos direitos determinados nos seguintes artigos: 3º (Direito ao Reconhecimento da Personalidade Jurídica); 4º (Direito à Vida); 5º (Direito à Integridade Pessoal); 6º (Proibição da Escravidão e Servidão); 9º (Princípio de Legalidade e de Retroatividade); 12 (Liberdade de Consciência e de Religião); 17 (Proteção à Família); 18 (Direito ao Nome); 19 (Direitos da Criança); 20 (Direito à Nacionalidade) e 23 (Direitos Políticos), nem das garantias judiciais indispensáveis para a proteção de tais direitos.
3. Todo Estado-parte que faça uso do direito de suspensão deverá informar imediatamente aos demais Estados-partes na presente Convenção, por intermédio do Secretário Geral da Organização dos Estados Americanos, as disposições cuja aplicação tenha suspendido, os motivos que tenham suscitado a suspensão e da data em que tenha dado por terminada tal suspensão.
19. Diz o Governo:
3. O Governo do Uruguai demanda que seja interpretada a abrangência da proibição, contida na Convenção, de suspender “as garantias judiciais indispensáveis para a proteção de tais direitos”.
Como inclusive “no caso de guerra, perigo público ou de outra emergência que ameace a independência ou segurança do Estado-parte” (art. 27.1) não é possível suspender “as garantias judiciais indispensáveis para a proteção dos direitos”, o Governo do Uruguai deseja, em especial, que a Corte dê a sua opinião quanto: a) a definição de quais são “essas garantias judiciais indispensáveis” e b) a relação do artigo 27.2, no pertinente, com os artigos 25 e 8º da Convenção Americana.
20. A Corte examinará, em primeiro lugar, quais são, em conformidade com a Convenção, “as garantias judiciais indispensáveis” às quais alude o artigo 27.2 da mesma. A esse respeito, em ocasião anterior, a Corte definiu, em termos gerais, que por tais garantias devem entender-se “aqueles procedimentos judiciais que ordinariamente são idôneos para garantir a plenitude do exercício dos direitos e liberdades a que se refere o referido artigo (27.2) e cuja supressão ou limitação colocaria em perigo essa plenitude” (O habeas corpus sob a suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 29). Deste modo, destacou que o caráter judicial de tais meios “implica a intervenção de um órgão judicial independente e imparcial, apto para determinar a legalidade das atuações que sejam cumpridas dentro do estado de exceções” (Ibidem, parágrafo 30).
21. Do artigo 27.1, ainda deriva a necessidade genérica de que em todo estado de exceção subsistam meios idôneos para o controle das disposições que sejam decretadas, a fim de que elas sejam adequadas razoavelmente às necessidades da situação e não excedam os limites estritos impostos pela Convenção ou derivados da mesma.
22. A Convenção proporciona outros elementos de juízo para precisar as características fundamentais que devem ter as garantias judiciais. O ponto de partida da análise deve ser a obrigação que está sob a responsabilidade de todo Estado-parte na Convenção de “respeitar os direitos e liberdades reconhecidos nela e de garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa que estiver sujeita à sua jurisdição” (art. 1º(1)). Dessa obrigação geral, deriva o direito de toda pessoa, prescrito no artigo 25.1, “a um recurso simples e rápido ou a qualquer outro recurso efetivo perante os juízes ou tribunais competentes, que a ampare contra os atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição, pela lei ou pela presente Convenção”.
23. Como já mencionado anteriormente pela Corte, o artigo 25.1 da Convenção é uma disposição de caráter geral que respalda a instituição processual do amparo, como procedimento simples e breve, que tem por objetivo a tutela dos direitos fundamentais (O habeas corpus sob a suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 32). Estabelece este artigo, igualmente, em termos amplos, a obrigação dos Estados em oferecer a todas as pessoas submetidas a sua jurisdição um recurso judicial efetivo contra os atos de violação de seus direitos fundamentais. Dispõe também que a garantia ali consagrada aplica-se não só quanto aos direitos contidos na Convenção, como também àqueles que estejam reconhecidos pela Constituição ou pela lei. De onde conclui-se, a fortiori, que o regime de proteção judicial, disposto pelo artigo 25 da Convenção, é aplicável aos direitos não suscetíveis de suspensão nesse estado de emergência.
24. O artigo 25.1 incorpora o princípio reconhecido no direito internacional dos direitos humanos da efetividade dos instrumentos ou meios processuais destinados a garantir tais direitos. Como a Corte já destacara anteriormente, conforme a Convenção, os Estados-partes obrigam-se a fornecer recursos judiciais efetivos às vítimas de violação dos direitos humanos (art. 25), recursos que devem ser consubstanciados de conformidade com as regras do devido processo legal (art. 8º(1)), tudo isso dentro da obrigação geral por conta dos mesmos Estados, em garantir o livre e pleno exercício dos direitos reconhecidos pela Convenção a toda pessoa que se encontre sob a jurisdição (Casos Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi e Solís Corrales e Godínez Cruz, Exceções Preliminares, Sentenças de 26 de junho de 1987, parágrafos 90, 90 e 92, respectivamente).
Segundo este princípio, a inexistência de um recurso efetivo contra as violações aos direitos reconhecidos pela Convenção constitui uma transgressão da mesma pelo Estado-parte no qual tenha lugar uma situação semelhante. Nesse sentido, deve-se destacar que, para que tal recurso exista, não basta que esteja prevista pela Constituição ou pela lei ou que seja formalmente admissível, mas requer que seja realmente idôneo para estabelecer se incorreu em uma violação dos direitos humanos e fornecer o necessário para remediá-la. Não podem ser considerados efetivos aqueles recursos que, pelas condições gerais do país ou inclusive pelas circunstâncias particulares de um determinado caso, resultem ilusórios. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando a sua inutilidade tenha ficado demonstrada pela prática, porque o Poder Judicial carece da independência necessária para decidir com imparcialidade ou porque faltem meios para executar as suas decisões; por qualquer outra situação que configure um quadro de denegação de justiça, como ocorre quando incorre em atraso injustificado na decisão; ou por qualquer causa que não permita ao presumido lesado o acesso ao recurso judicial.
25. As precedentes conclusões são válidas, em geral, quanto a todos os direitos reconhecidos pela Convenção, em situação de normalidade. Porém, igualmente, deve-se entender que a implantação do estado de emergência – qualquer que seja a dimensão ou denominação com a qual seja considerada no direito interno – não pode comportar a supressão ou a perda de efetividade das garantias judiciais que os Estados-partes estão obrigados a estabelecer, segundo a mesma Convenção, para a proteção dos direitos não-suscetíveis de suspensão ou dos não suspensos em virtude do estado de emergência.
26. Por conseguinte, é violação da Convenção toda disposição adotada em virtude do estado de emergência, que redunde na supressão dessas garantias.
27. O artigo 8º da Convenção, no seu parágrafo 1º, destaca que:
Toda pessoa tem direito de ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido com antecedência pela lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para a determinação de seus direitos e obrigações de ordem civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outro natureza.
Este artigo, cuja interpretação foi solicitada expressamente, é denominado pela Convenção “Garantias Judiciais”, o qual pode induzir em confusão, porque nela não se consagra um meio dessa natureza no sentido estrito. Efetivamente, o artigo 8º não contém um recurso judicial propriamente dito, mas sim o conjunto de requisitos que devem ser observados, nas instâncias processuais, para que possa se falar de verdadeiras e pró-prias garantias judiciais, conforme a Convenção.
28. Este artigo 8º reconhece o chamado “devido processo legal”, que abrange as condições que devem ser cumpridas para assegurar a adequada defesa daqueles cujos direitos ou obrigações estão sob consideração ju-dicial. Esta conclusão é confirmada com o sentido de que o artigo 46.2.a dá a essa mesma expressão, ao estabelecer que o dever de interpor e esgotar os recursos de jurisdição interna não é aplicável, quando não exista na legislação interna do Estado de que se trata do devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alega foram violados.
29. O conceito de devido processo legal, amparado pelo artigo 8º da Convenção, deve ser entendido como aplicável, no essencial, a todas as garantias judiciais referidas na Convenção Americana, mesmo sob o regime de suspensão regulamentado pelo artigo 27 da mesma.
30. Relacionado o artigo 8º com os artigos 7º(6), 25 e 27.2 da Convenção, conclui-se que os princípios do devido processo legal não podem ser suspensos por motivo das situações de exceção, enquanto constituem condições necessárias para que os instrumentos processuais regulados pela Convenção possam ser considerados como garantias judiciais. Esta conclusão é ainda mais evidente quanto ao habeas corpus e o amparo, aos quais a Corte referir-se-á em seguida, e que têm o caráter de indispensáveis para tutelar os direitos humanos que não podem ser objeto desuspensão.
31. O artigo 7º (Direito à Liberdade Pessoal), no seu inciso 6, reconhece e regula o recurso de habeas corpus. A Corte examinou detidamente, em outra opinião, a questão do habeas corpus como garantia não-suscetível de suspensão. Disse a respeito:
É essencial a função cumprida pelo habeas corpus como meio para controlar o respeito à vida e integridade da pessoa, para impedir o seu desaparecimento ou a indeterminação do seu local de detenção, assim como para protegê-la contra a tortura ou outros tratos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes (O habeas corpus sob suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 35).
32. Quanto ao amparo, contido no artigo 25.1 da Convenção, a Corte expressou, na mencionada opinião consultiva:
O texto citado (art. 25.1) é uma disposição de caráter geral que respalda a instituição processual do amparo, entendido como o procedimento judicial simples e breve que tem por objetivo e finalidade a tutela de todos os direitos reconhecidos pelas Constituições e leis dos Estados-partes e pela Convenção. Posto que todos os direitos são suscetíveis de amparo, são também os que estão destacados de maneira expressa pelo artigo 27.2, como sendo suscetíveis de suspensão em situações de emergência (Ibidem, parágrafo 32).
33. Referindo-se a estas duas garantias judiciais indispensáveis para a proteção dos direitos não-suscetíveis de suspensão, a Corte concluiu que os procedimentos de habeas corpus e de amparo são aquelas garantias judiciais indispensáveis para a proteção de vários direitos, cuja suspensão é vedada pelo artigo 27.2, e servem também para preservar a legalidade em uma sociedade democrática (Ibidem, parágrafo 42).
34. A Corte acrescenta que, além do expresso, existem outras garantias resultantes do artigo 29.c da Convenção, que diz:
Artigo 29 - Normas de Interpretação
Nenhuma disposição da presente Convenção pode ser interpretada no sentido de:
(...)
c) excluir outros direitos e garantias que são inerentes ao ser humano ou que decorrem da forma democrática representativa de governo.
35. A Corte já se referiu ao Estado de Direito, à democracia representativa e ao regime de liberdade pessoal e apontou como são consubstanciais com o Sistema Interamericano e, em particular, com o regime de proteção dos direitos humanos contido na Convenção (vide A associação obrigatória de jornalistas (arts. 13 e 29 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC n. 5/85, de 13 de novembro de 1985, Série A, n. 5, parágrafo 66; A expressão “leis” no artigo 30 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, Opinião Consultiva OC n. 6/86, de 9 de maio de 1986, Série A, n. 6, parágrafos 30 e 34 e O habeas corpus sob a suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 20). Nesta oportunidade, considera pertinente reiterar o que segue:
Em uma sociedade democrática, os direitos e liberdades inerentes à pessoa, suas garantias e o Estado de Direito constituem uma tríade, em cada um dos componentes se define, completa e adquire sentido em função dos outros (O habeas corpus sob a suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 26).
Estando suspensas as garantias, alguns dos limites legais da atuação do poder público podem ser diferentes dos vigentes em condições normais, mas não devem ser considerados inexistentes nem cabe, em conseqüência, entender que o governo esteja investido de poderes absolutos muito além das condições de que tal legalidade excepcional está autorizada. Como já destacado pela Corte em outra oportunidade, o princípio de legalidade, as instituições democráticas e o Estado de Direito são inseparáveis (Ibidem, parágrafo 24; vide também, A expressão “leis”, supra, parágrafo 32).
36. Também disse a Corte que a suspensão de garantias não deve exceder a medida do estritamente necessário e que resulta ilegal toda atuação dos poderes públicos que ultrapasse aqueles limites que devem estar precisamente destacados nas disposições que decretam o estado de exceção (...) (O habeas corpus sob a suspensão de garantias, supra 16, parágrafo 38).
Também não podem ser afastadas desses princípios gerais as medidas concretas que afetem os direitos ou as liberdades suspensas, como ocorreria se tais medidas violassem a legalidade excepcional da emergência, se fossem prolongados muito além dos seus limites temporários, se fossem manifestamente irracionais, sem necessidade ou desproporcionais, ou se para adotá-las tivesse incorrido em desvio ou abuso de poder (Ibidem, parágrafo 39).
37. Assim entendidas, as “garantias (...) que derivam da forma democrática de governo”, a que se refere o artigo 29.c, não implicam somente uma determinada organização política contra a qual é ilegítimo atentar (Ibidem, parágrafo 20), senão a necessidade de que ela esteja amparada pelas garantias judiciais que resultem indispensáveis para o controle da legalidade das medidas tomadas em situação de emergência, de maneira que se preserve o Estado de Direito (Ibidem, parágrafo 40).
38. A Corte conclui que as garantias judiciais indispensáveis para a proteção dos direitos humanos não-suscetíveis de suspensão, segundo o disposto no artigo 27.2 da Convenção, são aquelas as quais esta se refere expressamente nos artigos 7º(6) e 25.1, consideradas dentro do âmbito e segundo os princípios do artigo 8º e também as ineren