Sistema
Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos
Legislação e Jurisprudência
SUMÁRIO BIBLIOTECA VIRTUAL INÍCIO
2 JURISPRUDÊNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
2.1.2 Opiniões Consultivas
2.1.2.8 OPINIÃO CONSULTIVA OC N. 14/94, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1994
RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL POR EXPEDIÇÃO E APLICAÇÃO DE LEIS DE VIOLAÇÃO DA CONVENÇÃO
(ARTS. 1º E 2º DA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS)
SOLICITADA PELA COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
(...)
A Corte integrada na forma antes mencionada, emite a seguinte Opinião Consultiva:
1. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos (doravante “a Comissão” ou “a Comissão Interamericana”), mediante documento de 8 de novembro de 1993, submeteu, com fundamento no artigo 64.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante “a Convenção” ou “a Convenção Americana”), à Corte Interamericana de Direitos Humanos (doravante “a Corte”), uma solicitação de opinião consultiva, nos seguintes termos:
1. Quando um Estado-parte na Convenção Americana sobre Direitos Humanos edita uma lei que viola manifestamente as obrigações que o Estado contraiu ao ratificar a Convenção, quais seriam, nesse caso, os efeitos jurídicos dessa lei, em vista das obrigações internacionais desse Estado?
(...)
2. Quando um Estado-parte na Convenção edita uma lei, cujo cumprimento por parte dos agentes ou funcionários desse Estado se traduz em uma violação manifesta da Convenção, quais são as obrigações e responsabilidades dos referidos agentes ou funcionários?
(...)
III
31. A primeira pergunta formulada pela Comissão refere-se aos efeitos jurídicos de uma lei que manifestamente viole as obrigações contraídas pelo Estado ao ratificar a Convenção. Ao responder a pergunta, a Corte empregará a palavra “lei” no seu sentido material, e não formal.
32. Implicitamente, esta pergunta refere-se à interpretação dos artigos 1º e 2º da Convenção, que estabelecem o compromisso dos Estados em respeitar os direitos e liberdades reconhecidos na mesma, garantir o seu livre e pleno exercício a toda pessoa submetida à sua jurisdição e adotar, no caso, as medidas legislativas ou de outro caráter que forem necessárias para tornar efetivos tais direitos e liberdades.
33. Naturalmente, se foi contraída a obrigação de adotar as medidas aludidas, com maior razão está a de não adotar aquelas que contradizem o objetivo e finalidade da Convenção. Estas últimas seriam as “leis” a que se refere a pergunta formulada pela Comissão.
34. A pergunta refere-se somente aos efeitos jurídicos da lei, sob o ponto de vista do direito internacional, já que não cabe à Corte se pronunciar sobre os mesmos na ordem interna do Estado interessado. Essa determinação compete, de maneira exclusiva, aos tribunais nacionais, e deve ser resolvida conforme o seu próprio direito.
35. Uma coisa diferente ocorre quanto às obrigações internacionais e às responsabilidades que derivam do seu não-cumprimento. Conforme o direito internacional, as obrigações impostas por este devem ser cumpridas de boa-fé e não se pode invocar para o seu não-cumprimento o direito interno. Estas regras podem ser consideradas como princípios gerais do direito e foram aplicadas, mesmo tratando-se de disposições de caráter constitucional, pela Corte Permanente de Justiça Internacional e pela Corte Internacional de Justiça (Caso das Comunidades Greco-Búlgaras (1930), Série B, n. 17, p. 32; Caso de Nacionais Poloneses de Danzig (1931), Séries A/B, n. 44, p. 24; Caso das Zonas Livres (1932), Séries A/B, n. 46, p. 167; Aplicabilidade da obrigação de arbitrar sob o Convênio de Sede das Nações Unidas (Caso da Missão do PLO (1988), p. 12 a 31-2, parágrafo 47). Deste modo, estas regras foram codificadas nos artigos 26 e 27 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969.
36. É sem dúvida que, como dito, a obrigação de decretar as medidas que forem necessárias para tornar efetivos os direitos e liberdades, reconhecidos na Convenção, compreende a de não decretá-las quando elas acarretam a violação desses direitos e liberdades.
37. Já em uma ocasião anterior, esta Corte disse:
São muitas as maneiras pelas quais um Estado pode violar um tratado internacional e, especificamente, a Convenção. Nesse último caso, pode fazê-lo, por exemplo, deixando de decretar as normas às quais está obrigado pelo artigo 2º.
Também, claro, decretando disposições que não estejam em conformidade com o exigido nas suas obrigações dentro da Convenção (Certas atribuições da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 e 51 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC n. 13/93, de 16 de julho de 1993, Série A, n. 13, parágrafo 26.
38. No caso de um Estado editar uma lei contrária à Convenção, esta Corte diz que a Comissão é competente, nos termos das atribuições conferidas pelos artigos 41 e 42 da Convenção, para qualificar qualquer norma do direito interno de um Estado-parte como violadora das obrigações que tenha assumido ao ratificá-la ou aderir a ela (...) (Certas atribuições da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, supra 37, parte resolutiva 1).
39. Como conseqüência desta qualificação, a Comissão poderá recomendar ao Estado a derrogação ou reforma da norma violadora, e para isso é suficiente que tal norma tenha chegado por qualquer meio ao seu conhecimento, tenha sido ou não aplicada em um caso concreto. Esta qualificação e recomendação podem ser feitas pela Comissão, diretamente ao Estado (art. 41.b) ou nos relatórios a que se referem os artigos 49 e 50 da Convenção.
40. É outro o tratamento que o mesmo problema teria perante a Corte. Efetivamente, no exercício da sua competência consultiva, e em aplicação do artigo 64.2, a Corte pode se referir à eventual violação da Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos por uma norma interna ou meramente à compatibilidade entre esses instrumentos. Porém, por outro lado, tratando-se de sua jurisdição contenciosa, a análise tem que ser feita de outra forma.
41. É conveniente destacar, em primeiro lugar, que uma lei que entra em vigor não necessariamente afeta o âmbito jurídico de determinadas pessoas. Pode ocorrer que esteja sujeita a atos normativos posteriores, ao cumprimento de certas condições, ou simplesmente pela aplicação por funcionários do Estado, antes de afetar esse âmbito. Ou pode ser que, por outro lado, as pessoas sujeitas à jurisdição da norma sejam afetadas pela só vigência da mesma. A estas últimas normas e a falta de melhor denominação, a Corte as chamará de “leis de aplicação imediata”, no decorrer desta opinião.
42. Caso a lei não seja de aplicação imediata e não tenha sido ainda aplicada em um caso concreto, a Comissão não pode comparecer perante a Corte para submeter um caso contra o Estado, com base somente na emissão da lei. A lei que não é de aplicação imediata é mera faculdade dada às autoridades para tomar medidas de acordo com a mesma. Não representa, per se, violação dos direitos humanos.
43. No caso das leis de aplicação imediata, conforme foram anteriormente definidas, a violação dos direitos humanos, individual ou em conjunto, ocorre só pelo fato da sua expedição. Assim, uma norma que priva de seus direitos uma parcela da população, em razão, por exemplo, de sua raça, automaticamente lesa a todos os indivíduos dessa raça.
44. Quando se tratar daquelas normas que somente violam os direitos humanos, quando aplicadas para evitar com que tais violações se
consumam, a Convenção contempla o mecanismo das “medidas cautelares” (art. 63.2 da Convenção, art. 29 do Regulamento da Comissão).
45. A razão pela qual a Comissão não pode submeter à Corte casos de leis que não sejam de aplicação imediata e que ainda não tenham sido aplicadas, é que, conforme o artigo 61.2 da Convenção, “para que a Corte possa conhecer qualquer caso, é necessário esgotar os procedimentos previstos nos artigos 48 a 50” e para que esses procedimentos possam ser iniciados é indispensável que a Comissão receba uma comunicação ou petição contendo uma denúncia ou queixa de uma violação concreta de direitos humanos com respeito a indivíduos determinados.
46. A exigência de que se trate de indivíduos determinados consta do artigo 46.1.b, o qual estabelece que a petição ou comunicação “seja apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em que o presumido lesado nos seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva” e do artigo 46.2.b, que não requer o esgotamento dos recursos internos e exime da exigência do prazo mencionado quando “não se tenha permitido ao presumido lesado nos seus direitos, o acesso aos recursos da jurisdição interna ou tenha sido impedido de esgotá-los (...)”.
47. O exposto nos parágrafos anteriores foi sustentado também pela Corte Européia de Direitos Humanos, a partir dos casos Klass and other (Judgment of 6 September 1978, Series A, n. 28), Marckx (Judgment of 13 June 1979, Series A, n. 31) e Adolf (Judgment of 26 March 1982, Series A, n. 49), ao interpretar a palavra “vítima” que usa o artigo 25 do Convênio (Europeu) para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais.
48. Se o caso chegar à Corte, depois de seguido o procedimento indicado nos artigos pertinentes, a mesma teria que considerar e resolver se o ato que é imputado ao Estado constitui uma violação dos direitos e liberdades protegidos pela Convenção, independentemente de que esteja ou não de acordo com a legislação interna do Estado e, em caso afirmativo, que seja garantido ao lesado o gozo do seu direito ou liberdade que foram transgredidos e, se procedente, sejam reparadas as conseqüências do ato de violação e seja paga uma indenização.
49. A jurisdição contenciosa da Corte é exercida com a finalidade de proteger os direitos e liberdades de pessoas determinadas, e não para resolver casos abstratos. Na Convenção não existe nenhuma disposição que permita à Corte decidir, no exercício de sua competência contenciosa, se uma lei que não afetou ainda os direitos e liberdades protegidos, de indivíduos determinados, é contrária à Convenção. Como mencionado anteriormente, a Comissão poderia fazê-lo e, dessa forma, daria cumprimento à sua função principal de promover a observação e defesa dos direitos humanos. A Corte também poderia fazê-lo, no exercício da sua função consultiva, em aplicação do artigo 64.2 da Convenção.
50. A Corte conclui que a promulgação de uma lei manifestamente contrária às obrigações assumidas por um Estado ao ratificar ou aderir à Convenção constitui uma violação desta e que a hipótese de que essa violação afetaria os direitos e liberdades protegidos, referente a indivíduos determinados, gera responsabilidade internacional para o Estado.
IV
51. A segunda pergunta da Comissão refere-se às obrigações e responsabilidades dos agentes ou funcionários do Estado que dêem cumprimento a uma lei que viole a Convenção.
52. O direito internacional pode conceder direitos aos indivíduos e, inversamente, determinar que existem atos ou omissões pelos quais são criminalmente responsáveis, a partir do ponto de vista desse direito. Essa responsabilidade é aplicada, em alguns casos, por tribunais internacionais. O anterior representa uma evolução da doutrina clássica de que o direito internacional concernia exclusivamente aos Estados.
53. Contudo, atualmente a responsabilidade individual pode ser atribuída somente por violações consideradas como delitos internacionais em instrumentos que tenham esse mínimo caráter, tais como os crimes contra a paz, crimes de guerra e crimes contra a humanidade ou o genocídio que, naturalmente, afetam também os direitos humanos específicos.
54. No caso dos delitos internacionais referidos, não tem nenhuma transcendência o fato de que os mesmos sejam ou não executados em cumprimento de uma lei do Estado ao qual pertence o agente ou funcionário. Que o ato se ajuste ao direito interno não constitui uma justificativa, a partir do ponto de vista do direito internacional.
55. O exposto nos parágrafos anteriores foi consignado em vários instrumentos internacionais. Basta destacar que o Conselho de Segurança das Nações Unidas estabeleceu, na sua Resolução n. 764, de 13 de julho de 1992, quando do conflito da ex-Iugoslávia, ou “aqueles que cometam ou ordenem a prática de violações graves dos Convênios [de Genebra, 1949] são considerados pessoalmente responsáveis pelas referidas violações”.
Posteriormente, o mesmo Conselho de Segurança aprovou, na Resolução n. 808, de 22 de fevereiro de 1993, a criação do Tribunal Interna-cional para o julgamento dos supostos responsáveis de violações graves do direito internacional humanitário cometidas no território da ex-Iugoslávia, a partir de 1991. O artigo 7º(4) do Estatuto do referido Tribunal Internacional, aprovado na Resolução n. 827, de 25 de maio de 1993, diz: “O fato de que o acusado tenha agido em cumprimento de uma ordem dada por um Governo ou por um superior não o eximirá de responsabilidade penal, porém poderá ser considerada circunstância atenuante se o Tribunal Internacional determinar que, assim exige a eqüidade”. Esta disposição é similar ao artigo 8º da Carta do Tribunal Militar Internacional ou Carta de Nüremberg, anexa ao Acordo de Londres, de 18 de agosto de 1945.
56. No concernente aos direitos humanos protegidos pela Convenção, a competência dos órgãos estabelecidos pela mesma refere-se exclusivamente à responsabilidade internacional do Estado e não à dos indivíduos. Toda violação dos direitos humanos por agentes ou funcionários de um Estado é, como já dito pela Corte, responsabilidade deste (Caso Velásquez Rodríguez, Sentença de 29 de julho de 1988, Série C, n. 4, parágrafo 170; Caso Godínez Cruz, Sentença de 20 de janeiro de 1989, Série C, n. 5, parágrafo 179). Se, constituir adicionalmente um delito interna-cional, gerará ainda responsabilidade individual. Mas, a Corte entende que a Comissão não pretende que sejam absolvidos os interrogados que constam desta hipótese.
57. A Corte conclui que o cumprimento por parte de agentes ou funcionários do Estado de uma lei manifestamente violadora da Convenção causa responsabilidade internacional do Estado. No caso em que o ato de cumprimento constitua um crime internacional, gera também a responsabilidade internacional dos agentes ou funcionários que o executaram.
58. Pelas razões expostas,
A Corte, por unanimidade, decide que é competente para prestar a presente opinião consultiva.
E é de opinião
por unanimidade,
1. Que a expedição de uma lei manifestamente contrária às obrigações assumidas por um Estado ao ratificar ou aderir à Convenção, constitui uma violação desta, e a hipótese dessa violação afetar direitos e liberdades protegidos, relativos a indivíduos determinados, gera a responsabilidade internacional de tal Estado.
2. Que o cumprimento por parte de agentes ou funcionários do Estado de uma lei manifestamente violadora da Convenção gera responsabilidade internacional para tal Estado. No caso em que o ato de cumprimento constitua per se um crime internacional, gera também a responsabilidade internacional dos agentes ou funcionários que executaram o ato.
San José, Costa Rica, em 9 de dezembro de 1994
Rafael Nieto Navia – Presidente, Héctor Fix-Zamudio, Alejandro Montiel Argüello, Máximo Pacheco Gómez, Hernán Salgado Pesantes e Manuel E. Ventura Robles – Secretário.